Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 октября 2012 г. N Ф09-9745/12 по делу N А50-3285/2012

Екатеринбург

22 октября 2012 г.

Дело N А50-3285/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 октября 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кангина А.В.,

судей Лукьянова В.А., Черкезова Е.О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента земельных отношений администрации города Перми (далее - департамент) на решение Арбитражного суда Пермского края от 17.05.2012 по делу N А50-3285/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняла участие представитель департамента - Ордянская Е.В. (доверенность от 11.01.2012).

Департамент обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения и выданного на его основании предписания по делу от 20.12.2011 N 404-11-а.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в рассмотрении дела привлечены индивидуальный предприниматель Чернобровкин А.В., общество с ограниченной ответственностью "Гранд" (далее - общество), Департамент градостроительства и архитектуры администрации г. Перми.

Решением суда от 17.05.2012 (судья Мухитова Е.М.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2012 (судьи Щеклеина Л.Ю., Осипова С.П., Риб Л.Х.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на то, что Порядком предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми установлен заявительный порядок предоставления земельных участков, а торги проводятся только в случаях, когда инициатором предоставления земельных участков является администрация города Перми; действия департамента по принятию решения о возможности предоставления земельного участка не носят характер муниципальных преференций.

Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе (ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд кассационной инстанции пришёл к следующим выводам.

Согласно материалам дела, по результатам проверки заявления общества управлением возбуждено дело N 404-11-а по признакам нарушения Департаментом планирования и развития территории администрации г. Перми ч. 1 ст. 15 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения дела N 404-11-а управлением 20.12.2011 вынесено оспариваемое решение, которым антимонопольный орган:

1) признал факт нарушения департаментом ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося:

- в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности обществу путем отказа в предоставлении в аренду земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, площадью 750 кв. м, по основаниям, не предусмотренным действующим федеральным законодательством Российской Федерации;

- предоставлении предпринимателю Чернобровкину А.В. муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, путем принятия решения о возможности предоставления в аренду земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, площадью 750 кв. м, без проведения обязательных в данном случае торгов, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере землепользования на территории г. Перми;

2) прекратил рассмотрение дела в отношении Департамента планирования и развития территории г. Перми администрации г. Перми в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии);

3) решил выдать департаменту предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе путем:

- отзыва (отмены) направленного обществу письма от 05.03.2011 N И-21-01-09-3311,

- повторного, с учетом выявленного нарушения, в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации рассмотрения заявлений предпринимателя Чернобровкина А.В. и общества о предоставлении в аренду земельного участка, площадью 750 кв. м, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, от 14.12.2010 и от 24.12.2010 соответственно;

4) рекомендовал Департаменту планирования и развития территории г. Перми в дальнейшем при подготовке и согласовании заключений о возможности размещения автостоянок на территории г. Перми строго руководствоваться требованиями антимонопольного законодательства, в том числе ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Предписанием от 20.12.2011 по делу N 404-11-а заявителю предъявлено требование о прекращении нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с пунктами 1 и 3 решения и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды указали на законность и обоснованность ненормативных актов в оспариваемой части, отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителя их принятием.

Указанные выводы судов являются правильными, соответствуют законодательству и материалам дела.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица необходима совокупность двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).

Определение понятий конкуренции, признаков ограничения конкуренции, государственных и муниципальных преференций даны в статье 4 Закона о защите конкуренции.

Как установлено судами, в департаменте по состоянию на 24.12.2010 на земельный участок для размещения автостоянки по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, имелись заявления двух претендентов - предпринимателя Чернобровкина А.В. и общества.

Антимонопольным органом исследована хронология подачи заявлений указанных лиц, согласования проектов размещения автостоянки, получения соответствующих заключений (стр. 5-6 решения).

Протоколом N 156-з заседания коллегии при департаменте земельных отношений администрации города Перми от 13.01.2011 рассмотрены оба заявления, признано возможным предоставить испрашиваемый земельный участок предпринимателю Чернобровкину А.В., возможность разрешения заявления общества - повторно, после дополнительной проработки вопроса (обследования земельного участка на предмет его самовольного использования).

Данные действия правомерно расценены антимонопольным органом и подтверждены судами как нарушение департаментом положений ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в допущении необоснованного препятствования осуществления деятельности общества путем предоставления предпринимателю Чернобровкину А.В. земельного участка в нарушение установленного порядка, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере землепользования на территории г. Перми.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

Для этого указанные органы обязаны, в том числе принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

В соответствии с ч. 2 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 данного Кодекса.

Во исполнение требований Земельного кодекса Российской Федерации решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 N 260 утвержден Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми, правовой основой которого являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Устав города Перми, иные правовые акты, регулирующие вопросы земельных отношений.

Указанный Порядок определяет процедуру предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся до разграничения государственной собственности на землю в ведении муниципального образования город Пермь и в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, устанавливает процедуры и критерии предоставления, а также порядок рассмотрения заявок и принятия решений о предоставлении (отказе в предоставлении) названных земельных участков.

Разделом 2 Порядка определена процедура рассмотрения заявлений граждан и юридических лиц и принятия решения о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, при этом граждане и юридические лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, обращаются с заявлением в уполномоченный орган в сфере земельных отношений (п. 2.1).

Разделом 3 Порядка определена процедура предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, посредством проведения торгов, когда предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам осуществляется посредством проведения торгов в случаях, когда инициатором предоставления земельных участков является администрация города Перми (п. 3.1).

В соответствии с п. 3.3 Порядка организация и проведение торгов по продаже права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков".

Из положения Порядка о том, что предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, посредством проведения торгов производится в случае инициативы предоставления земельных участков администрацией города Перми, не следует, что для проведения торгов достаточно лишь решения администрации г. Перми.

Для инициирования вопроса о проведении торгов по предоставлению земельных участков для целей, не связанных со строительством, необходимо правовое обоснование, которое должно быть приведено исполнительным органом местного самоуправления в соответствие с законодательством, послужившим правовой основой для установленного Порядка, инициирование торгов не должно быть произвольным, как это трактует податель апелляционной жалобы. Отсутствие в Порядке указания на случаи, в которых у администрации возникает обязанность по инициированию торгов, не свидетельствует о том, что в рассматриваемом случае торги не обязательны.

Судами установлено, что в то время, когда в департаменте на земельный участок для размещения автостоянки по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, имелись заявления двух претендентов - предпринимателя Чернобровкина А.В. и общества, по результатам заседания коллегии при департаменте 25.02.2011 (протокол N 168-з, письмо от 05.03.2011), заявитель отказал обществу в предоставлении испрашиваемого земельного участка по причине невозможности предоставления, поскольку уже принято решение о возможности его предоставления предпринимателю Чернобровкину А.В.

Предоставление департаментом предпринимателю Чернобровкину А.В. земельного участка в нарушение установленного порядка и отказ по данной причине другому претенденту - обществу препятствуют последнему в осуществлении хозяйственной деятельности.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что указанные действия департамента нарушают антимонопольное законодательство, поскольку ограничивают конкуренцию хозяйствующих субъектов в сфере землепользования на территории г. Перми.

Судами рассмотрен и обоснованно отклонен довод заявителя о том, что Порядком предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми, установлен заявительный порядок предоставления земельных участков, а торги проводятся только в случаях, когда инициатором предоставления земельных участков является администрация города Перми. Данный довод заявителя жалобы основан на неверном толковании вышеуказанных положений материального права. Определение процедуры предоставления земли должно производится при соблюдении интересов муниципального образования и обеспечения гарантий равных возможностей заинтересованных лиц на приобретение земельного участка, то есть путем проведения торгов.

Доводы департамента о том, что его действия по принятию решения о возможности предоставления земельного участка не носят характер муниципальных преференций, также ранее приводились в ходе рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанции и обоснованно отклонены в связи с тем, что антимонопольным органом не вменялось нарушение департаментом п. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Судами установлено, что применение в оспариваемом решении данной формулировки связано с предоставлением преимущества предпринимателю Чернобровкину А.В. перед другими хозяйствующими субъектами в получении земельного участка, приобретенного им в нарушение установленного порядка, без проведения торгов, при наличии претендентов более одного. При этом суды пришли к выводу о том, что данная формулировка является некорректной, между тем не влияет на результат рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 17.05.2012 по делу N А50-3285/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.08.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента земельных отношений администрации города Перми - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

В.А. Лукьянов Е.О. Черкезов