Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2012 г. N 17АП-6924/12

г. Пермь

14 августа 2012 г.

Дело N А50-3285/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 августа 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.

судей Осиповой С.П., Риб Л.Х.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Черепановой Ю.С.

при участии:

от заявителя Департамента земельных отношений администрации г. Перми (ОГРН 1065902057594, ИНН 5902293379): Ризбанов К.Ф., удостоверение, доверенность от 11.01.2012,

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Баранов Д.Е., удостоверение, доверенность от 10.01.2012,

от третьих лиц - ИП Чернобровкина А.В.: Чернобровкин А.В., паспорт,

ООО "Гранд": представитель не явился, извещены надлежащим образом, Департамента градостроительства и архитектуры администрации г. Перми: представитель не явился, извещены надлежащим образом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Департамента земельных отношений администрации г. Перми

на решение Арбитражного суда Пермского края от 17 мая 2012 года

по делу N А50-3285/2012,

принятое судьей Мухитовой Е.М.,

по заявлению Департамента земельных отношений администрации г. Перми

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю,

третьи лица: ИП Чернобровкин А.В., ООО "Гранд", Департамент градостроительства и архитектуры администрации г. Перми,

о признании недействительными решения в части и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент земельных отношений администрации г. Перми (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, УФАС по ПК) о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения и выданного на его основании предписания по делу N 404-11-а от 20.12.2011 г.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 17 мая 2012 года (резолютивная часть объявлена 11 мая 2012 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Департамент земельных отношений администрации г. Перми обратился с апелляционной жалобой, по указанным в ней мотивам просит его отменить, заявленные требования - удовлетворить.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к ошибочности вывода суда о необходимости предоставления земельного участка для цели, не связанной со строительством на территории г.Перми, когда администрация города Перми не является инициатором предоставления земельного участка, посредством проведения торгов. Действия департамента по принятию решения о возможности предоставления земельного участка не носят характер муниципальных преференций.

Представитель заявителя в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Управление ФАС по Пермскому краю представило отзыв на апелляционную жалобу, указав, что ее доводы приводились заявителем суду первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка.

Данная позиция представлена в суде апелляционной инстанции представителем заинтересованного лица.

Другие участвующие в деле лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Третье лицо ИП Чернобровкин А.В. поддержал позицию апеллятора.

Третьи лица ООО "Гранд", Департамент градостроительства и архитектуры администрации г. Перми представителей в суд апелляционной инстанции не направили, извещены надлежащим образом, что в силу ч.3 ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав явившихся в судебное заседание лиц, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, проанализировав нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной инстанции и отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, по результатам проверки заявления ООО "Гранд" Управлением ФАС по Пермскому краю возбуждено дело N 404-11-а по признакам нарушения Департаментом планирования и развития территории администрации г. Перми ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Управлением ФАС по ПК 20.12.2011 г. (резолютивная часть от 06.12.2011) вынесено оспариваемое решение (л.д.18-22), которым антимонопольный орган:

1) признал факт нарушения Департаментом земельных отношений администрации г. Перми ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-Фз "О защите конкуренции", выразившегося в следующем:

- необоснованном препятствовании осуществлению деятельности ООО "Гранд" путем отказа в предоставлении в аренду земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, ул.Революции, 2, площадью 750 кв.м, по основаниям, не предусмотренным действующим федеральным законодательством РФ;

- предоставлении ИП Чернобровкину А. В. муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", путем принятия решения о возможности предоставления в аренду земельного участка, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, площадью 750 кв.м, без проведения обязательных в данном случае торгов, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере землепользования на территории г. Перми;

2) прекратил рассмотрение дела в отношении Департамента планирования и развития территории г. Перми администрации г. Перми в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии);

3) решил выдать Департаменту земельных отношений администрации г. Перми предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, в том числе путем:

- отзыва (отмены) письма от 05.03.2011 г. N И-21-01-09-3311, направленного ООО "Гранд";

- повторного, с учетом выявленного нарушения, в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством РФ рассмотрения заявлений ИП Чернобровкина А.В., ООО "Гранд" о предоставлении в аренду земельного участка, площадью 750 кв.м., расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, от 14.12.2010 г. и от 24.12.2010 г. соответственно;

4) рекомендовал Департаменту планирования и развития территории г. Перми администрации г. Перми в дальнейшем при подготовке и согласовании заключений о возможности размещения автостоянок на территории г. Перми строго руководствоваться требованиями антимонопольного законодательства, в том числе ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-Фз "О защите конкуренции".

Предписанием по делу N 404-11-а от 20.12.2011 г. (л.д.23) заявителю предписано прекратить нарушение ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-Фз "О защите конкуренции", выразившееся во вмененных решением нарушениях, а именно:

- в срок до 06.12.2011 г. отозвать (отменить) письмо от 05.03.2011 г. N И-21-01-09-3311, направленное ООО "Гранд";

- повторно, с учетом выявленного нарушения, в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством РФ рассмотреть заявления ИП Чернобровкина А.В. и ООО "Гранд" о предоставлении в аренду земельного участка, площадью 750 кв.м, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Революции, 2, от 14.12.2010 г. и от 24.12.2010 г. соответственно.

Не согласившись с пунктами 1 и 3 решения и предписанием антимонопольного органа, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности и обоснованности ненормативных актов в оспариваемой части, вынесенных уполномоченным органом, соблюдении прав и законных интересов заявителя их принятием.

Оценив все имеющиеся в материалах дела доказательства в их совокупности в порядке ст. 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции находит

данный вывод суда первой инстанции правильным, соответствующим требованиям действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела.

Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица необходима совокупность двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений и рассмотрения дела антимонопольным органом) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).

Определение понятий конкуренции, признаков ограничения конкуренции, государственных и муниципальных преференций даны в статье 4 Федерального закона "О защите конкуренции".

Как следует из материалов дела и установлено судом, по состоянию на 24.12.2010 г. в Департаменте земельных отношений администрации г. Перми имелись заявления двух претендентов на земельный участок по адресу г. Пермь, ул. Революции, 2 для размещения автостоянки - ИП Чернобровкина А.В. и ООО "Гранд".

Антимонопольным органом исследована хронология подачи заявлений ИП Чернобровкина А.В. и ООО "Гранд", согласования проектов размещения автостоянки, получения соответствующих заключений (стр. 5-6 решения), которая подтверждена материалами дела.

Протоколом N 156-з заседания коллегии при департаменте земельных отношений администрации города Перми от 13.01.2011 рассмотрены оба заявления (л.д.54-55), признано возможным предоставить испрашиваемый земельный участок ИП Чернобровкину А.В., возможность разрешения заявления ООО "Гранд" - повторно, после дополнительной проработки вопроса (обследование земельного участка на предмет его самовольного использования).

Данные действия правомерно расценены антимонопольным органом как нарушение Департаментом земельных отношений администрации г.Перми положений части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в допущении необоснованного препятствования осуществления деятельности ООО "Гранд" путем предоставления ИП Чернобровкину А.В. земельного участка в нарушение установленного порядка, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции в сфере землепользования на территории г. Перми.

Суд апелляционной инстанции приходит к данному выводу, исходя из установленных фактических обстоятельств по делу применительно к положениям, предусмотренным статьями 29, 34 Земельного кодекса Российской Федерации, и утвержденным решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 N 260 Порядком предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми (далее - Порядок).

В соответствии с ч.1 ст.34 Земельного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

Для этого указанные органы обязаны, в том числе принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

В соответствии с ч.2 ст.34 Земельного кодекса РФ граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.

Во исполнение требований Земельного кодекса Российской Федерации решением Пермской городской Думы от 23.10.2007 г. N 260 утвержден Порядок предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми, правовой основой которого являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Устав города Перми, иные правовые акты, регулирующие вопросы земельных отношений.

Указанный Порядок определяет процедуру предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся до разграничения государственной собственности на землю в ведении муниципального образования город Пермь и в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, устанавливает процедуры и критерии предоставления, а также порядок рассмотрения заявок и принятия решений о предоставлении (отказе в предоставлении) названных земельных участков.

Разделом 2 Порядка определен порядок рассмотрения заявлений граждан и юридических лиц и принятия решения о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, при этом граждане и юридические лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством, обращаются с заявлением в уполномоченный орган в сфере земельных отношений (п. 2.1).

При этом Разделом 3 Порядка определен порядок предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, посредством проведения торгов, когда предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам осуществляется посредством проведения торгов в случаях, когда инициатором предоставления земельных участков является администрация города Перми (п. 3.1).

В соответствии с п.3.3 Порядка организация и проведение торгов по продаже права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков".

То положение установленного Порядка, что предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, посредством проведения торгов, производится в случае инициативы предоставления земельных участков администрацией города Перми, не свидетельствует о том, что для проведения торгов достаточно лишь инициативы администрации г. Перми. Для инициирования вопроса о проведении торгов по предоставлению земельных участков для целей, не связанных со строительством, необходимо правовое обоснование, которое должно быть приведено исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с законодательством, послужившим правовой основой для установленного Порядка, инициирование торгов не должно быть произвольным, как это трактует податель апелляционной жалобы. Отсутствие в Порядке указания на случаи, в которых у администрации возникает обязанность по инициированию торгов, не свидетельствует о том, что в рассматриваемом случае торги не обязательны.

В случае поступления заявлений от разных лиц одновременно, с небольшим промежутком времени, претендующих на один земельный участок, администрация обязана рассмотреть их и с целью разрешения в соответствии с нормами земельного законодательства в их взаимосвязи инициировать проведение торгов.

Тем более недопустимо, как это следует из обстоятельств настоящего дела, рассмотрение их с результатом удовлетворения одного заявления и отложения рассмотрения другого заявления по одному и тому же спорному земельному участку.

Впоследствии же по результатам заседания коллегии при Департаменте земельных отношений администрации г. Перми 25.02.2011 г., о чем составлен Протокол N 168-з (л.д.44-45), и направлено письмо от 05.03.2010 г. (л.д.46), Департамент земельных отношений отказал ООО "Гранд" в предоставлении испрашиваемого земельного участка по причине невозможности предоставления, поскольку уже принято решение о возможности его предоставления ИП Чернобровкину А.В.

Предоставление Департаментом земельных отношений администрации г. Перми ИП Чернобровкину А.В. земельного участка в нарушение установленного порядка и отказ по данной причине претенденту на земельный участок ООО "Гранд" препятствуют последнему в осуществлении хозяйственной деятельности.

При данных обстоятельствах действия заявителя нельзя признать соответствующими действующему законодательству, а учитывая характер разрешенного вопроса и его субъектный состав, действия Департамента земельных отношений администрации г. Перми подлежат квалификации как нарушение антимонопольного законодательства, ограничивающее конкуренцию хозяйствующих субъектов в сфере землепользования на территории г. Перми.

Соответствующие доводы заявителя, что установленным Порядком предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей, не связанных со строительством, на территории города Перми, установлен заявительный порядок предоставления земельных участков, а торги проводятся только в случаях, когда инициатором предоставления земельных участков является администрация города Перми, подлежат отклонению как основанные на неверном толковании законодательства.

Основные принципы земельного законодательства определены в статье 1 Земельного кодекса РФ, в частности, принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (пункт 11).

С учетом общих принципов земельного законодательства и целей деятельности органов местного самоуправления суд апелляционной инстанции находит правильным вывод антимонопольного органа, что при наличии нескольких претендентов на земельный участок выбор между ними не может быть произвольным, определение процедуры предоставления земли должно производится при соблюдении интересов муниципального образования и обеспечения гарантий равных возможностей заинтересованных лиц на приобретение земельного участка, то есть путем проведения торгов.

Доводы апеллятора относительно муниципальных преференций подлежат отклонению, поскольку антимонопольным органом не вменялось нарушение департаментом пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, ссылка в решении на данную формулировку суд апелляционной инстанции рассматривает как предоставление преимущества ИП Чернобровкину А.В. перед другими хозяйствующими субъектами в получении земельного участка, предоставленного последнему в нарушение установленного порядка, без проведения торгов, при наличии претендентов более одного, находит ее некорректной, не влияющей на результат рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Поскольку оспариваемое решение является законным и обоснованным, вынесение на его основании предписания является правомерным.

Предписание направлено заявителю, содержит указание на допущенное им нарушение, обязанность его устранения в установленный срок, является исполнимым.

Принятием законных и обоснованных ненормативных правовых актов, оспариваемых Департаментом земельных отношений администрации города Перми, права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности не нарушены.

Судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы доказательства по делу, правильно установлены юридически значимые обстоятельства для разрешения дела, им дана надлежащая правовая оценка, оснований для переоценки которых у суда апелляционной инстанции не имеется.

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и оставляет обжалуемое решение суда в силе.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 17 мая 2012 года по делу N А50-3285/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента земельных отношений администрации г. Перми - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Ю. Щеклеина

Судьи

С.П. Осипова Л.Х. Риб