Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 декабря 2012 г. N Ф09-12764/12 по делу N А71-3423/2012

Екатеринбург

26 декабря 2012 г.

Дело N А71-3423/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2012 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 декабря 2012 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кангина А.В.,

судей Сухановой Н.Н., Татариновой И.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ОГРН 1031800554610, ИНН 1831038485; далее - УФАС по Удмуртской Республике, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.05.2012 по делу N А71-3423/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Отраслевой орган администрации г. Ижевска управление благоустройства и транспорта администрации г. Ижевска (ОГРН 1091841002330, ИНН 1841003259; далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлениями о признании недействительными решения УФАС по Удмуртской Республике от 15.12.2011 по делу N ТГ08-02/2011-165 (делу присвоен номер А71-3423/2012), предписаний от 15.12.2011 по делу N ТГ 08-02/2011-165-1 (дело N А71-3424/2012), от 15.12.2011 по делу N ТГ 08-02/2011-165-2 (дело N А71-3425/2012), от 15.12.2011 по делу N ТГ 08-02/2011165-3 (дело N А71-3426/2012).

Определением суда от 05.04.2012 дела N А71-3423/2012, N А71-3424/2012, N А71-3425/2012, N А71-3426/2012 объединены для совместного рассмотрения в одно производство с присвоением делу N А71-3423/2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация города Ижевска, общество с ограниченной ответственностью "Тройка" (далее - общество "Тройка").

Решением суда от 24.05.2012 (судья Валиева З.Ш.) заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал незаконными:

п. 1 решения по делу N ТГ08-02/2011-165 от 15.12.2011 и предписания по делу N ТГ08-02/2011-165-1 в части непринятия управлением решения по обращению общества "Тройка" от 05.05.2011 N 7 об организации регулярных пассажирских перевозок по маршрутам "пос. Машиностроителей - СГАТ", "птицефабрика "Вараксино" - гор. Металлургов";

п. 2 решения по делу N ТГ08-02/2011-165 от 15.12.2011 и предписание по делу N ТГ08-02/2011-165-3 от 15.12.2011.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2012 (судьи Васева Е.Е., Варакса Н.В., Осипова С.П.) решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с указанными судебными актами, УФАС по Удмуртской Республике обратилось в Федеральный арбитражный суд Уральского округа с кассационной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права и выражая несогласие с выводами судов, просит обжалуемые судебные акты отменить. По мнению заявителя кассационной жалобы, оспариваемые акты являются законными; управлением допущено бездействие в части оставления без ответа обращения общества "Тройка" от 05.05.2011 N 7 о получении разрешения на оказание услуг пассажирских автоперевозок по маршрутам: "пос. Машиностроителей - СГАТ", "птицефабрика "Вараксино" - гор. Металлургов", "СХВ - ул. 9 Января"; не рассмотрено обращение общества "Тройка" от 11.10.2011 N 7/7 с предложением заключить договор об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по трём маршрутам: "поворот "Хохряки" - завод Пластмасс", "Оранжерейный комплекс - пер. Октябрьский", "Радиотехника - Вараксино"; не представлено доказательств того, что обследовался пассажиропоток населения по маршрутам, предложенным обществом "Тройка". По мнению антимонопольного органа, управлением не сделан обоснованный вывод об отсутствии либо наличии пассажиропотока на указанных маршрутах.

По мнению УФАС по Удмуртской Республике, суды пришли к ошибочному выводу о том, что маршруты регулярных перевозок, предложенных обществом "Тройка", дублируют уже действующие троллейбусные и автобусные маршруты, вследствие чего открытие маршрутов регулярных перевозок, предложенных обществом, является нецелесообразным.

Кроме того, по мнению УФАС по Удмуртской Республике, доказательств, обследования дорожных условий управлением на маршрутах регулярных перевозок, предложенных обществом, не представлено; управление не имело законных оснований для отказа обществу "Тройка" в открытии маршрутов по данному критерию.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для их отмены в силу следующего.

Антимонопольным органом возбуждено дело N ТГ08-02/2011-165 по признакам нарушения обществом п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Основанием для возбуждения дела послужила жалоба общества "Тройка" на действия управления в части необоснованного отказа в заключении договоров об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам: "пос. Машиностроителей - Транссельхозтехника", "Оранжерейный комплекс - парк им. Кирова", "Садоогороды (Вараксино) - гор. Металлургов".

По итогам рассмотрения дела N ТГ08-02/2011-165 антимонопольным органом принято решение от 15.12.2011, которым управление признано нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части:

необоснованного препятствования в осуществлении предпринима-тельской деятельности общества "Тройка", выразившегося в непринятии решения по обращению общества "Тройка" от 05.05.2011 N 7 об организации регулярных пассажирских перевозок на территории г. Ижевска (п. 1);

необоснованного препятствования в осуществлении предпринима-тельской деятельности общества "Тройка", выразившегося в принятии необоснованного решения о нецелесообразности открытия маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по направле-ниям: "пос. Машиностроителей - Трансельхозтехника", "Оранжерейный комплекс - парк им. Кирова", "Садоогороды (Вараксино) - гор. Металлургов", указанных в обращении общества "Тройка" от 24.06.2011 N 9 (п. 2);

управление признано нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования в осуществлении предпринимательской деятельности обществу "Тройка", выразившегося в нерассмотрении заявки общества от 11.10.2011 N 7/7 на заключение договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Ижевске по трём маршрутам (п. 3 решения).

Антимонопольным органом выдано предписание от 15.12.2011 N ТГ 08-02/2011-165-1 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Управлению предписано рассмотреть обращение общества "Тройка" от 05.05.2011 N 7 и принять решение в отношении указанного обращения в соответствии с требованиями действующего законодательства; совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, рассмотреть заявку общества "Тройка" от 11.10.2011 N 7/7 о заключении договора об организации регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Ижевске в соответствии с требованиями действующего законодательства; прекратить нарушение антимонопольного законодательства и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции. Принять обоснованное решение о возможности (целесообразности) открытия маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по направлениям "пос. Машиностроителей - Трансельхозтехника", "Оранжерейный комплекс - парк им. Кирова", "Садоогороды (Вараксино) - гор. Металлургов" и осуществить действия по открытию указанных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Считая, решение и предписания антимонопольного органа незаконными, управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Частично удовлетворяя заявленные требования управления, суды пришли к выводу о недоказанности антимонопольным органом нарушения заявителем требований п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Выводы судов являются правильными, соответствуют нормам права.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст. 1 Закона о защите конкуренции одной из целей антимонопольного законодательства является обеспечение защиты конкуренции; недопущение, ограничение, устранение конкуренции, в том числе органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Для квалификации действий (бездействия), предусмотренных ст. 15 Закона о защите конкуренции, при установлении нарушения антимонопольного законодательства обязательно выявление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создание определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Правовое значение имеет сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом (п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу подп. 7 п. 1 ст. 16 указанного Закона к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Следовательно, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления.

В соответствии с п. 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Судами установлено, что решением Городской Думы города Ижевска от 31.03.2011 N 73 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Ижевска (далее - Положение).

Согласно названному Положению организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Ижевска осуществляется управлением.

Исследуя обстоятельства дела, судами установлено, что п. 1 оспариваемого решения указывает на нарушение управлением п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования в осуществлении предпринимательской деятельности общества "Тройка", указанное, по мнению антимонопольного органа, выразилось в непринятии решения по обращению общества от 05.05.2011 N 7 об организации регулярных пассажирских перевозок на территории г. Ижевска.

Между тем судами принято во внимание, что письмом от 26.07.2011 N 1881/01-08 управлением дан ответ на обращение общества "Тройка" от 05.05.2011 N 7 в части, касающейся открытия маршрутов: "пос. Машиностроителей - СГАТ", "птицефабрика "Вараксино" - гор. Металлургов", соответственно, бездействие управления в указанной части не допущено, п. 1 оспариваемого решения и предписания от 15.12.2011 в указанной части является недействительными.

Судами принято во внимание, что в п. 2.6 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Ижевска установлено, что маршруты регулярных перевозок открываются при условиях: наличии пассажиропотока; наличии условий, обеспечивающих безопасность движения; наличии резервов пропускной способности транспортных узлов и дорожной сети города; отсутствии дублирующих маршрутов регулярных перевозок.

Организатор пассажирских перевозок с целью оптимизации маршрутной сети, открытия новых или изменения существующих маршрутов регулярных перевозок регулярно проводит мониторинг предложений населения города и изучает пассажиропоток. Инициаторами оптимизации сети маршрутов регулярных перевозок могут выступать также перевозчики (п. 2.4, 2.5 Положения).

Согласно п. 3.1 Положения целесообразность открытия маршрута регулярных перевозок определяется организатором пассажирских перевозок.

Выбор трассы маршрута регулярных перевозок производится с соблюдением требований Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте. Маршруты регулярных перевозок могут быть организованы, если состояние дорог и их обустройство соответствуют требованиям действующего законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения. Оценка соответствия технического состояния и уровня содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, их инженерного оборудования, пропускной способности дорожной сети требованиям безопасности движения осуществляется комиссией по оценке дорожных условий на маршрутах регулярных перевозок (п.п. 3.2-3.4 Положения).

Обследование дорожных условий при открытии маршрутов регулярных перевозок производится комиссией в течение 30 календарных дней с момента поступления заявки от организатора пассажирских перевозок или перевозчика.

Результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности эксплуатации действующих и открытии новых маршрутов регулярных перевозок. В случае выявления их несоответствия требованиям безопасности в акте отражаются предложения комиссии о проведении неотложных и перспективных мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждение дорожно-транспортных происшествий на маршруте, вплоть до временного прекращения движения транспортного средства на этих маршрутах или закрытия маршрутов.

Открытие маршрута регулярных перевозок осуществляется после подписания комиссией акта о готовности маршрута к началу движения либо после устранения недостатков, отмеченных в акте комиссии (п. 3.4.3-3.4.5 Положения).

Исходя из требований, закрепленных в Положении об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Ижевска, вопрос о целесообразности открытия маршрута регулярных перевозок решается организатором пассажирских перевозок не произвольно, а в установленном порядке.

Судами установлено, что вопрос о целесообразности открытия маршрутов пассажирских перевозок, испрашиваемых обществом "Тройка", разрешен управлением в порядке, установленном Положением. Управлением указано, что маршрут "пос. Машиностроителей - Транссельхозтехника" будет дублировать открытый (действующий) маршрут регулярных перевозок N 21, а также троллейбусный маршрут N 9, маршрут "Садоогороды (Вараксино) - гор. Металлургов" будет дублировать открытые (действующие) автобусные маршруты N 8, 36, троллейбусный маршрут N 9, на маршруте "Оранжерейный комплекс - парк им. Кирова" отсутствует устойчивый пассажиропоток. Кроме того, открытие новых маршрутов может привести к неблагоприятным последствиям в виде сокращения пропускной способности дорог, что будет способствовать образованию транспортных заторов и приведет к многочислен-ным сбоям в графиках движения автобусных и троллейбусных маршрутов.

Судами установлено, что отказ в согласовании новых маршрутов пассажирских перевозок с учетом установленных управлением обстоятельств не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов общества "Тройка", п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Судами принято во внимание, что управлением в ходе рассмотрения обращения общества "Тройка" установлено, что маршруты общества "Тройка" не дают ни одного дополнительного участка улично-дорожной сети г. Ижевска, не охваченного каким-либо иным маршрутом регулярных перевозок, предлага-емые маршруты не предоставляют дополнительные возможности передвижения по городу; открытие новых маршрутов может привести к неблагоприятным последствиям в виде сокращения пропускной способности дорог, что будет способствовать образованию транспортных заторов и приведет к многочисленным сбоям в графиках движения автобусных и троллейбусных маршрутов.

При этом судами отмечено, что указанные обстоятельства не были учтены антимонопольным органом в оспариваемом решении.

Доказательств иного антимонопольным органом не представлено.

Кроме того, судом апелляционной инстанции правомерно отмечено, что возложив на управление в предписании от 15.12.2011 по делу N ТГ 08-02/2011-165-3 обязанность осуществить действия по открытию указанных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, антимонопольный орган вторгается в компетенцию органа, уполномоченного в соответствии с действующим законодательством самостоятельно принимать соответствующие решения.

При таких обстоятельствах, учитывая, что вменённое управлению антимонопольным органом в оспариваемой части нарушение требований п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции не доказано, суды правомерно сделали выводы о признании незаконными п. 1 решения по делу N ТГ08-02/2011-165 от 15.12.2011 и предписания по делу N ТГ08-02/2011-165-1 в части непринятия управлением решения по обращению общества "Тройка" от 05.05.2011 N 7 об организации регулярных пассажирских перевозок по маршрутам "пос. Машиностроителей - СГАТ", "птицефабрика "Вараксино" - гор. Металлургов", п. 2 решения по делу N ТГ08-02/2011-165 от 15.12.2011 и предписания по делу N ТГ08-02/2011-165-3 от 15.12.2011

Доводы УФССП по Удмуртской Республике, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств. Суд кассационной инстанции считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами первой и апелляционной инстанций установлены и получили надлежащую правовую оценку. Их переоценка не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (ст. 286 и ч. 2 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.05.2012 по делу N А71-3423/2012 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

Н.Н. Суханова И.А. Татаринова