Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 января 2013 г. N Ф09-13329/12 по делу N А47-8232/2012

Екатеринбург

18 января 2013 г.

Дело N А47-8232/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 января 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Сухановой Н.Н., Татариновой И.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области (далее - управление, заявитель) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.07.2012 по делу N А47-8232/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2012 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители Министерства финансов Оренбургской области (далее - министерство) - Кокорин А.А. (доверенность от 09.01.2013), Демидов А.Б. (доверенность от 09.01.2013).

Министерство обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к управлению о признании недействительным предписания от 29.03.2012 N 53-03-07/08-630 по устранению выявленных нарушений.

Решением суда первой инстанции от 27.07.2012 (судья Советова В.Ф.) заявленные требования удовлетворены. Оспариваемое предписание управления признано недействительным. Суд обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов министерства.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2012 (судьи Плаксина Н.Г., Арямов А.А., Малышев М.Б.) решение суда изменено в части распределения судебных расходов. Министерству возвращена ошибочно уплаченная государственная пошлина в сумме 4000 руб. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить в части признания оспариваемого предписания недействительным, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов судов установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также на неправильное применение судами норм права.

В обоснование доводов заявитель жалобы указывает, что в силу ст. 2 Закона Оренбургской области от 03.07.2006 N 197/56-IV-ОЗ "О методике распределения субвенций из областного Фонда компенсаций бюджетам муниципальных районов и городских округов на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях муниципальных образований, где отсутствуют военные комиссариаты" (далее - Закон Оренбургской области от 03.07.2006 N 197/56-IV-ОЗ), п. 2 постановления Правительства Оренбургской области от 15.11.2010 N 819-п "Об установлении нормативов расходов на одного работника, осуществляющего ведение первичного воинского учета, на 2011 год" министерство наделено полномочиями по определению размера субвенции для каждого конкретного муниципального района или городского округа по формуле, по которой необходимо производить данный расчет (определение размера).

Управление указывает, что министерством при распределении субвенций органам местного самоуправления не был соблюден установленный порядок определения размера субвенций в соответствии с нормативом расходов на одного работника, в результате чего субвенция в сумме 434 086 руб. 44 коп. распределена свыше размера, определенного нормативно-правовыми актами. При этом спорная субвенция из федерального бюджета в сумме 592 314 руб. поступила сверх необходимой потребности

По мнению заявителя жалобы, министерство является уполномоченным органом по контролю за осуществлением расходов местных бюджетов, связанных с осуществлением полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, источником финансового обеспечения которых являются субвенции.

Кроме того, управление полагает, что наличие в материалах дела заявок на возврат средств по вынесенным предписаниям, поступивших в бюджет муниципального образования от сельсоветов денежных средств, которые направляются в областной бюджет с последующим направлением в федеральный бюджет, свидетельствует о реальности исполнения оспариваемого предписания.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в период с 13.03.2012 по 20.03.2012 управлением проведена проверка использования министерством субвенций, выделенных из федерального бюджета в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 N 258 "О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты", о чем составлен акт от 20.03.2012.

В ходе проверки управлением выявлены факты получения и распределения министерством в 2011 г. органам местного самоуправления субвенции сверх потребности, что составило 434 086 руб. 64 коп. и невозвращения указанной суммы в доход федерального бюджета.

Указанные обстоятельства послужили основанием для вынесения управлением предписания от 29.03.2012 N 53-03-07/08-630 по устранению выявленных нарушений, которым министерство обязано обеспечить контроль за возмещением средств субвенций, распределенных органам местного самоуправления сверх потребностей в сумме 434 086 руб. 64 коп. в бюджет субъекта Российской Федерации, обеспечить передачу указанных средств в федеральный бюджет.

Полагая, что данное предписание нарушает права и законные интересы, министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из наличия правовых оснований для признания оспариваемого ненормативного правового акта управления недействительным.

Выводы судов являются правильными, основаны на материалах дела и соответствуют нормам действующего законодательства.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (далее - Закон N 53-ФЗ) полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют структурные подразделения военных комиссариатов, передаются соответствующим органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Совокупность таких полномочий именуется первичным воинским учетом.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов осуществляют первичный воинский учет граждан, проживающих или пребывающих на территориях указанных муниципальных образований.

Координация деятельности по осуществлению первичного воинского учета и контроль за осуществлением переданных полномочий осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в порядке, определяемом Положением о воинском учете.

Средства на осуществление передаваемых полномочий на осуществление первичного воинского учета предусматриваются в виде субвенций в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете.

Предоставление субвенций органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, осуществляется в порядке, установленном ст. 133 и 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс).

Объем средств, передаваемых органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов, определяется исходя из численности граждан, состоящих на первичном воинском учете по состоянию на 31 декабря предшествующего года, и утвержденной Правительством Российской Федерации методики расчета норматива затрат.

Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации и через образуемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерации региональные фонды компенсаций передаются бюджетам поселений и городских округов.

Порядок расходования и учета субвенций, а также изъятия переданных полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов ежеквартально представляют в специально уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности военно-учетных работников, осуществляющих первичный воинский учет (освобожденных военно-учетных работников и работников по совместительству).

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности, единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики, отчет о расходовании предоставленных субвенций с указанием численности военно-учетных работников, осуществляющих первичный воинский учет (освобожденных военно-учетных работников и работников по совместительству).

Средства на реализацию полномочий на осуществление первичного воинского учета носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

Контроль за расходованием субвенций осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, Счетной палатой Российской Федерации, а также специально уполномоченными органами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 133 Бюджетного кодекса под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Указанные субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 данного Кодекса. Субъекты Российской Федерации вправе предоставлять субвенции бюджетам муниципальных районов для предоставления их бюджетам поселений, входящих в их состав.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 140 Бюджетного кодекса).

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Кодекса, между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Порядок предоставления из федерального бюджета субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, определен в Правилах предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 N 258 (далее - Правила N 258).

Согласно Правилам субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Министерству обороны Российской Федерации на цели, указанные в п. 1 Правил.

Перечисление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в установленном порядке на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Субвенции отражаются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов (далее - органы местного самоуправления) полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.

Предоставление субвенций органам местного самоуправления из бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, осуществляется в порядке, установленном ст. 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, после поступления из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации субвенций, их распределяют органам местного самоуправления. Предоставление субвенций органам местного самоуправления из бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утвержденными законом субъекта Российской Федерации.

В Оренбургской области Методика распределения субвенций из областного Фонда компенсаций между городскими округами и муниципальными районами Оренбургской области в целях финансирования расходов на осуществление передаваемых Российской Федерацией органам местного самоуправления поселений, расположенных на территории указанных муниципальных районов, и органам местного самоуправления городских округов полномочий на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, установлена Законом Оренбургской области от 03.07.2006 N 197-56-IV-ОЗ.

Организация и порядок обеспечения функционирования системы воинского учета граждан Российской Федерации определена в Инструкции по обеспечению функционирования системы воинского учета граждан Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 19.11.2007 N 500.

В соответствии с подп. "д" п. 6 данной Инструкции командующие войсками военных округов и командующий Балтийским флотом в целях обеспечения функционирования системы воинского учета на территории военных округов (Калининградской области) обеспечивают ежегодное представление в Главное организационно-мобилизационное управление Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации донесений, в том числе, обобщенных и согласованных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации сведений об органах местного самоуправления поселений и органах местного самоуправления городских округов, на которые возложены полномочия по воинскому учету, а также о планируемом объеме средств, необходимых для финансирования их полномочий по воинскому учету на плановый период, поступивших от военных комиссариатов субъектов Российской Федерации, с приложением расчетов и обоснований заявленной потребности в бюджетных ассигнованиях.

При этом полномочия на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют структурные подразделения военных комиссариатов, передаются соответствующим органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов.

Поскольку объем средств для осуществления полномочий по первичному воинскому учету, предназначенный для Оренбургской области с целью передачи органам местного самоуправления поселений и городских округов, находящихся на ее территории, определяется методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2006 N 258, а объем указанных средств на 2011 г. устанавливается Федеральным законом от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2012 годов", следовательно, объем средств на указанные цели определяется федеральными органами государственной власти.

Из указанного следует, что потребность органов местного самоуправления, расположенных на территории Оренбургской области, в средствах на осуществление первичного воинского учета определяется Министерством обороны Российской Федерации.

С учетом изложенного обоснованным является вывод судов о том, что поскольку органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по определению потребности муниципальных образований в данной субвенции, органы государственной власти Оренбургской области не вправе определять самостоятельно потребность органов власти местного самоуправления в средствах федерального бюджета. Министерство только распределяет уже поступившие из федерального бюджета субвенции, не определяя потребность органов местного самоуправления в указанных средствах, в связи с этим министерство не вправе самостоятельно изменять указанный объем и возвращать в федеральный бюджет часть средств субвенции, которые не являлись ее неиспользованными остатками.

Из п. 1 постановления Правительства Оренбургской области от 15.11.2010 N 819-п "Об установлении нормативов расходов на одного работника, осуществляющего ведение первичного воинского учета, на 2011 год" следует, что норматив расходов на одного работника, осуществляющего ведение первичного воинского учета в органах местного самоуправления, установлен для распределения субвенции, поступающей из федерального бюджета, между муниципальными районами, а не для определения какой-либо потребности в средствах.

В силу ст. 1 Закона Оренбургской области от 03.07.2006 N 197/56-IV-ОЗ предметом правового регулирования данного закона являются правовые отношения, связанные с установлением методики распределения средств субвенции, которые поступают в областной бюджет из федерального бюджета.

При этом по формуле, указанной в ст. 2 указанного Закона, средства субвенции распределяются между муниципальными образованиями, в качестве составной части используется норматив расходов на ведение первичного воинского учета на одного работника, потребность Оренбургской области или органов местного самоуправления в средствах субвенции по данной формуле не определяется.

Частью 5 ст. 24 Федерального закона от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" установлено, что возврату в федеральный бюджет подлежат неиспользованные по состоянию на 01.01.2012 остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме субвенций.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в оспариваемом предписании управление указывает на получение и распределение в 2011 г. министерством субвенции сверх потребности органам местного самоуправления, что составило 434 086 руб. 64 коп. и невозвращении указанной суммы в доход федерального бюджета.

Вместе с том неиспользованный органами местного самоуправления остаток субвенций по состоянию на 01.01.2012 составил 158 227 руб. 36 коп. и полученный министерством был возвращен им в федеральный бюджет в полном объеме и в установленный срок.

С учетом изложенного вывод судов о правомерности передачи министерством органам местного самоуправления спорной субвенции, поскольку у министерства отсутствует право по своему усмотрению решать вопрос о возврате или невозврате части поступившей субвенции из федерального бюджета является правильным.

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует действующему законодательству и незаконно возлагает на министерство обязанность по исполнению требований, изложенных управлением в предписании, что приводит к нарушению прав и законных интересов министерства.

При таких обстоятельствах судами правомерно признано недействительным предписание управления от 29.03.2012 N 53-03-07/08-630.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела, действующему законодательству.

Доводы, изложенные заявителем в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются как основанные на неправильном толковании норм материального права и выводов судов не опровергают, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, оснований для их непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Указанные доводы направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного постановления (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.07.2012 по делу N А47-8232/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2012 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Н.Н. Суханова И.А. Татаринова