Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 февраля 2013 г. N Ф09-283/13 по делу N А50-6748/2012

Екатеринбург

14 февраля 2013 г.

Дело N А50-6748/2012

ГАРАНТ:

См. также Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20 октября 2011 г. N Ф09-5944/11 по делу N А50-25065/2010

См. также Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июня 2011 г. N 17АП-4143/11

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Поротниковой Е.А., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы открытого акционерного общества "Пиломатериалы "Красный Октябрь" (далее - общество, заявитель) и Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ИНН: 5902290360, ОГРН: 1025900536749; далее - управление, антимонопольный орган) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2012 по делу N А50-6748/2012 Арбитражного суда Пермского края.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества - Томилова А.Д. (доверенность от 09.01.2013 б/н);

- Голубева А.И. (доверенность от 14.05.2012 N И-01-01-02-616);

Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее - департамент) - Лазаревский Е.Л. (доверенность от 26.12.2012 N СЭД-22-01-17-32);

Администрации города Перми (ИНН: 5902290635; ОГРН: 1025900532460; далее - администрация) - Лазаревский Е.Л. (от 26.12.2012 N СЭД-01-44-209).

Представители иных лиц, участвующих в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились.

Дума обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения от 18.11.2011 N 142-11-а в части признания Думы нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и предписания N 142-11-а (исх. N 1425-12 от 16.02.2012), вынесенных управлением по делу N 142-11-а. По данному заявлению возбуждено производство по делу N А50-6748/2012.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения управления от 18.11.2011 по делу N 142-11-а (в части пунктов, касающихся администрации) и предписания N 142-11-а (исх. N 1426-12 от 16.02.2012). По данному заявлению возбуждено производство по делу N А50-6744/2012.

Определением Арбитражного суда Пермского края 14.06.2012 дела N А50-6748/2012 и N А50-6744/2012 и объединены для совместного рассмотрения в одно производство с присвоением делу N А50-6748/2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены департамент и общество.

Решением суда первой инстанции от 26.06.2012 (судья Мухитова Е.М.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2012 (судьи Варакса Н.В., Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х.) решение суда отменено. Заявленные администрацией и Думой требования удовлетворены. Пункты 1, 2, 5, 6 решения управления от 18.11.2011 по делу N 142-11-а и предписаний от 18.11.2011 по делу N 142-11-а (от 16.02.2012 исх. N 1425-12, 1426-12) признаны недействительными, как несоответствующие положениям ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ. Суд обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации и Думы.

В кассационной жалобе общество просит отменить постановление апелляционного суда, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм права, а также на несоответствие выводов апелляционного суда установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. В обоснование доводов заявитель жалобы отмечает, что действия администрации и Думы по установлению на спорном земельном участке зоны Р-2 и по отказу во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Перми, утвержденных решением Думы от 26.06.2007 N 143 (далее - Правила) нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, поскольку для реализации инвестиционного проекта "Развитие инфраструктуры лесозаготовок и лесопильного производства на базе ОАО "Пиломатериалы "Красный октябрь" общество заинтересовано в установлении территориальной зоны Ц-6. По мнению заявителя жалобы, существующее зонирование не позволяет эффективно использовать принадлежащий обществу земельный участок, так как виды разрешенного использования в зоне Р-2 не предполагают возможность капитального строительства объектов, не связанных с рекреационной деятельностью. Общество полагает, что положения ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятия, сооружений и иных объектов. Новая редакция" устанавливают запрет на использование в границах санитарно-защитной зоны территории для целей рекреации.

Управление в своей кассационной жалобе также полагает, что постановление апелляционного суда подлежит отмене, с принятием по делу нового судебного акта, ссылаясь на законность и обоснованность п. 1, 2, 5, 6 решения антимонопольного органа от 18.11.2011 по делу N 142-11-а и предписаний от 18.11.2011 по делу N 142-11-а (от 16.02.2012 исх. N 1425-12, 1426-12).

В представленных письменных отзывах администрация и Дума просят оспариваемый судебный акт оставить без изменения, кассационные жалобы общества и управления - без удовлетворения.

Из материалов дела следует, что 11.02.2011 в управление поступило заявление общества с требованием о проверке соблюдения антимонопольного законодательства при отказе комиссии по землепользованию и застройке г. Перми (далее - комиссия) в изменении территориальной зоны земельного участка с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенного по адресу: г. Пермь, Дзержинский район, ул. 9-го Января, 16, и ее установлении в соответствии с фактическим использованием данного земельного участка.

Данные обстоятельства явились основанием для проведения антимонопольным органом проверки в отношении администрации и Думы, возбуждения дела N 142-11-а по признакам нарушения требований ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

В ходе проверки антимонопольным органом установлено, что общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 59:014515023:10 (запись в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 29.12.2009 г. N 59-59-20/042/2009-865), категория земли - земли населенных пунктов, с разрешенным использованием под топлякоподъемник и подъездные пути.

Решением Думы от 26.06.2010 N 16 в Правила были внесены изменения, в том числе, и в отношении принадлежащего обществу земельного участка установлена зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату Решения Пермской городской Думы N 16 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" следует читать как 26 января 2010 г.

В соответствии со ст. 52.6 Правил зона рекреационно-ландшафтных территорий Р-2 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.

Общество 19.04.2010 обратилось в администрацию с заявлением о внесении изменений в Правила и об установлении на земельном участке территориальной зоны Ц-6 (зоны обслуживания промышленности, торговли, складирования и мелкого производства).

На заседании комиссии 11.08.2010 принято решение отклонить предложение общества и оставить на земельном участке зону Р-2 (протокол комиссии N 12). В обоснование отказа комиссия указала, что существующее зонирование не препятствует разрешенному использованию земельного участка. Земельные участки и объекты капитального строительства, ставшие несоответствующими Правилам, могут использоваться без установления срока их приведения в соответствие с Правилами (ст. 6, 7 Правил).

Администрацией принято постановление 25.11.2010 N 810, которым одобрены рекомендации комиссии, в частности, об отклонении предложений общества о внесении изменений в Правила.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом вынесено решение от 18.11.2011 (резолютивная часть оглашена 03.11.2011), которым установлено нарушение администрацией и Думой ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности общества на рынке лесопереработки в границах г. Перми путем установления зоны Р-2 на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу: г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16, а также невозможности внесения по инициативе общества изменений в Правила, в отсутствие объективных оснований для отказа в установлении на земельном участке с кадастровым номером 59:014515023:10, расположенном по адресу г. Пермь, Дзержинский р-н, ул. 9-го Января, 16, зоны Ц-6 (п. 1, 2 решения управления), а также решено выдать администрации и Думе предписания о прекращении в срок до 15.03.2012 нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании указанного решения антимонопольным органом выданы: предписание от 18.11.2011 по делу N 142-11-а (исх. N 1426-12 от 16.02.2011), которым администрации предписано в срок до 15.03.2012 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ путем повторного рассмотрения с учетом выявленных нарушений заявления общества об установлении на вышеуказанном земельном участке зоны Ц-6, а также посредством подготовки и внесения в Думу соответствующего проекта решения; предписание от 18.11.2011 по делу N 142-11-а (исх. N 1425-12 от 16.02.2011), которым Думе в срок до 15.05.2012 предписано прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ путем рассмотрения с учетом выявленных нарушений проекта решения администрации об установлении территориальной зоны на данном земельном участке.

Администрация и Дума, полагая, что указанные решение и предписания управления являются незаконными, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из наличия правовых оснований для признания оспариваемых ненормативных актов антимонопольного органа недействительными.

Апелляционный суд опроверг данный вывод арбитражного суда, указав на наличие у администрации и Думы объективных причин для установления зоны Р-2 на принадлежащий обществу земельный участок и отказа для внесения изменений в Правила.

Выводы апелляционного суда являются правильными и соответствующими требованиям действующего законодательства.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Таким образом, нарушением требований ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ являются акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Статьями 31, 32 Градостроительного кодекса установлен порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и порядок утверждения правил землепользования и застройки.

В ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 31 и ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом в ст. 33 Градостроительного кодекса указан исчерпывающий перечень оснований для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, субъектов имеющих право направлять предложения о внесении изменений в указанные правила, а также сроки и порядок рассмотрения комиссией предложений об изменении в указанные и принятия главой местной администрации решения по данному вопросу.

Статьей 34 Градостроительного кодекса предусмотрены требования с учетом которых при подготовке правил землепользования и застройки границы устанавливаются территориальные зоны.

В соответствии с ч. 11 ст. 35 Градостроительного кодекса в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В силу ст. 36 Градостроительного кодекса правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом. При этом градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Из содержания ч. 8, 9 ст. 36 Градостроительного кодекса следует, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и(или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция указанных объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции.

Из оспариваемого решения усматривается, что нарушение вышеуказанных требований Закона N 135-ФЗ администрацией и Думой, по мнению антимонопольного органа, выразилось в действиях по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности общества путем установления зоны Р-2 на принадлежащем обществу земельном участке, а также в отказе во внесении по инициативе общества изменений в Правила и в установлении на данном земельном участке зоны Ц-6 в отсутствие соответствующих оснований.

Судами верно отмечено, что в подтверждение данных положений антимонопольный орган указал на наличие следующих оснований для внесения изменений в Правила, а именно: спорный земельный участок передан в бессрочное пользование Пермскому лесокомбинату "Красный Октябрь" (правопредшественник общества) на основании постановления администрации от 28.09.1992 N 877 для производственных целей как промышленная территория; до установления зоны Р-2 данный земельный участок находился в зоне О-1 (зона делового, общественного и коммерческого назначения); общество использовало и использует указанный земельный участок под погрузочно-разгрузочные работы, при этом на участке расположено недвижимое имущество общества - топлякоподъемник и подкрановые пути; земельный участок функции земель рекреационного назначения не выполняет, не отвечает законодательно установленным признакам зон рекреационного значения; установление на спорном земельном участке зоны Р-2 не соответствует фактическому использованию данного земельного участка; земельный участок расположен в границах и санитарно-защитной зоны общества; у общества имеется инвестиционный проект, для реализации которого необходимо промышленное использование спорного земельного участка, фактическая реализация инвестиционного проекта невозможна из-за наличия зоны Р-2, что ограничивает возможности общества на конкурентном рынке и приводит к убыткам в виде недополученной прибыли.

Вместе с тем апелляционный суд с учетом требований вышеперечисленных норм обоснованно указал, что данные обстоятельства, содержащиеся в оспариваемом решении антимонопольного органа, сами по себе не свидетельствуют о наличии в действиях администрации и Думы и нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку нарушением антимонопольного законодательства могут быть признаны не любые акты и(или) действия (бездействие) органа местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а лишь те, которые не основаны на предусмотренных федеральными законами случаях принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия).

Оценив имеющиеся в материалах дела письменные доказательства и доводы сторон в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Зона Р-2 установлена на принадлежащем обществу земельном участке, который непосредственно граничит с береговой зоной р. Кама и р. Мулянка, на данный земельный участок имеется доступ с территорий общего пользования зоны ТОП-2 (т. 1 л. д. 154-156); согласно пояснительной записки к предложениям по новой редакции карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов (т. 1 л. д. 95-156) основными целями регулирования территорий производственного комплекса является, в частности, максимально возможное освобождение прибрежной территории р. Кама от производств, с созданием в перспективе полосы озеленения вдоль реки (т. 1 л.д. 127); относительно природных территорий долин малых рек (в том числе, р. Мулянки) указано, что концепция для этих пространств заключается в усилении их природных качеств за счет их очистки, использования в рекреационных целях, запрещения нового строительства (т. 1 л. д. 145).

Отказ обществу во внесении изменений в Правила администрация и Дума мотивировали, в частности, тем, что для спорного земельного участка на карте функционального зонирования проекта Генерального плана г. Перми установлена зона рекреационных и специализированных объектов, предназначенная для сохранения существующего природного ландшафта; на весь участок установлена единая зона Р-2, участок примыкает к рекреационной зоне на берегу р. Кама; существующее зонирование не препятствует разрешенному использованию земельного участка, земельные участки и объекты капитального строительства, ставшие несоответствующие Правилам землепользования и застройки города Перми, могут использоваться без установления срока их приведения в соответствие; предложение общества не соответствует Генеральному плану г. Перми.

При этом из представленных обществом обосновывающих материалов следует, апелляционный суд установил, что производство планируется развивать на правом берегу р. Мулянка, рассматриваемый земельный участок расположен на левом берегу и в концепции приоритетного инвестиционного проекта не фигурирует (заявление общества от 25.07.2011, протокол заседания комиссии от 05.10.2011, постановление администрации от 19.10.2011 N 650 - т. 1 л. д. 74-79).

Согласно Генеральному плану г. Перми, утвержденному решением Думы от 17.12.2010 N 205, земельный участок, принадлежащий обществу, также относится к зоне Р-2.

Апелляционный суд верно отметил, что ни решение Думы от 17.12.2010 N 205, ни решение Думы от 26.01.2010 N 16, на основании которого изменена территориальная зона указанного земельного участка на зону Р-2, в установленном законом порядке не обжалованы, недействующими не признаны.

В связи с изложенным, с учетом требований вышеперечисленных норм права, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что действия администрации и Думы по установлению на спорном земельном участке зоны Р-2 и по отказу во внесении изменений в Правила не противоречат положениям ст. 30-36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку совершены в пределах предоставленных данным органам местного самоуправления полномочий, без нарушения процедуры принятия соответствующих решений администрацией и Думой, а также при наличии объективных оснований для отказа во внесении изменений в Правила.

Апелляционный суд обоснованно, с учетом требований ст. 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации сослался на решение Арбитражного суда Пермского края от 21.03.2011 по делу N А50-25065/2010, оставленное без изменения судебными актами апелляционной и кассационных инстанций, согласного которому, установленное зонирование, не соответствующее фактическому использованию земельного участка в промышленных целях, само по себе не означает нарушение прав общества, поскольку установленное на принадлежащем обществу земельном участке зонирование не ограничивает фактического использования данного земельного участка, в связи с чем не создает препятствий для осуществления обществом предпринимательской деятельности.

В связи с этим апелляционный суд пришел к правильному выводу о том, что вышеуказанные действия администрации и Думы не нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд правомерно отменил решение суда первой инстанции, удовлетворив заявленные администрацией и Думой требования о признании недействительными п. 1, 2, 5, 6 решения управления от 18.11.2011 по делу N 142-11-а и предписаний от 18.11.2011 по делу N 142-11-а (от 16.02.2012 исх. N 1425-12, 1426-12), как несоответствующие положениям ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Доводы заявителей кассационных жалоб, выводов апелляционного суда не опровергают, основаны на ошибочном толковании заявителем норм материального права и, по сути, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу ст. 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся основанием для изменения или отмены обжалуемого судебного акта (ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного постановление апелляционного суда подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.11.2012 по делу N А50-6748/2012 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационные жалобы открытого акционерного общества "Пиломатериалы "Красный Октябрь" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

Е.А. Поротникова В.А. Лукьянов