Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 мая 2013 г. N Ф09-3983/13 по делу N А47-1356/2012

Екатеринбург

17 мая 2013 г.

Дело N А47-1356/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 мая 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Черкезова Е. О., Поротниковой Е. А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга (далее - департамент, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.11.2012 по делу N А47-1356/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Индивидуальный предприниматель Барбашина Елена Викторовна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к департаменту о признании недействительным градостроительного плана от 08.12.2011 N 56301000 4255 земельного участка, расположенного по адресу: г. Оренбург, ул. Постникова, 42, с кадастровым номером 56:44:0446012:8 в части графического изображения минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, раздела 1, разделов 3, 6; приложений N 1, 2, 3 (с учетом уточнения требований в порядке, установленном ст. 49 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации)

Решением суда от 26.11.2012 (судья Карев А.Ю.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 (судьи Костин В.Ю., Малышев М.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе департамент просит указанные судебные акты отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное толкование судами положений пп. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального Закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного Кодекса Российской Федерации" (далее - Кодекс); необоснованность неприменения положений Регламента Ж-1, утвержденного постановлением Оренбургского городского Совета от 05.12.1997 N 310 "О регламентах существующей застройки и перспективном развитии 11 микрорайона Центральной части города Оренбурга" (далее - Регламент Ж-1); отсутствие оснований для применения ст. 2 ФЗ от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Кроме того, заявитель жалобы полагает, что судами не учтена условность разделения градостроительного плана на части; требованиями законодательства не предусмотрена невозможность изложения отдельных граф к градостроительному плану в форме приложений к нему; указание места допустимой реконструкции как способа размещения здания соответствует градостроительному законодательству; включение в градостроительный план информации о возможности его раздела является необязательным.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела и установлено судами, предприниматель согласно свидетельству о государственной регистрации права от 28.04.2010 серии 56-АБ N 142198 является собственником земельного участка с кадастровым номером 56:44:0446012:8 площадью 760 кв. м по адресу г. Оренбург, Южный округ, Центральный район, ул. Постникова, 42.

Заявитель 18.11.2011 обратилась в управление градостроительства и архитектуры города Оренбурга с заявлением о получении градостроительного плана земельного участка по ул. Постникова, д. 42 с целью разработки проектной документации по реконструкции объекта со сносом старого и ветхого здания на принадлежащем ей земельном участке.

Департаментом 08.12.2011 предпринимателю предоставлен градостроительный план N 563010004255 за подписью главного архитектора г. Оренбурга, из которого следует, что в отношении указанного земельного участка градостроительный регламент не установлен (абзац 3 п. 2); не определены его основные и условно разрешенные виды использования (пункт 3 абзацы 6,7); на участке возможна реконструкция без увеличения этажности, общей площади и площади застройки (пункт 3 абзац 14); в отношении участка установлены следующие требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства:

- процент застройки 52% (указан фактический, однако согласно требованиям региональных нормативов градостроительного проектирования Оренбургской области от 11.03.2008 N 98-п он должен составлять не более нормативного процента, установленного для данной территории);

- Приложением N 2 к градостроительному плану установлены требования к проектной документации, предоставляемых для подготовки 2 части градостроительного плана, с перечнем организаций для согласования - стр. 9-10, разделы II-IV;

- Приложение N 3 предусматривает аннотацию к архитектурному проекту;

- информация, изложенная на листе 12, сообщает о порядке оформления документов для получения разрешения на строительство.

Полагая, что выданный департаментом градостроительный план в части графического изображения минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, раздела 1, разделов 3, 6; приложений N 1, 2, 3 является незаконным и нарушает права и законные ее интересы заявитель обратилась в суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды указали на наличие оснований для признания недействительным обжалуемого ненормативного акта.

Указанные выводы судов являются правильными, соответствуют действующему законодательству и материалам дела.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В соответствии со ст. 43 - 46, 48, 50, 51, 52, 53, норм Кодекса градостроительный план является документом обязательным к наличию и соблюдению при осуществлении строительства и эксплуатации земельного участка.

В силу ч. 1, 2 ст. 44 Кодекса на земельные участки, предназначенные для строительства объекта, требуется подготовка градостроительного плана, которая осуществляется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа.

Из содержания ч. 3 ст. 44 Кодекса следует, что градостроительный план представляет собой план земельного участка с указанием границ зон публичных сервитутов, минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, строений, за пределами которых запрещено строительство зданий, сооружений, строений, информации о градостроительном регламенте (если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента), о разрешенном использовании земельного участка, требований к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия, о технических условиях подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Данная норма содержит исчерпывающий перечень условий, подлежащих указанию в составе градостроительного плана земельного участка.

Частью 5 указанной статьи установлено, что форма градостроительного плана земельного участка устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В настоящее время такая форма утверждена приказом Министерства регионального развития РФ от 10.05.2011 N 207 (действует с 14.07.2011).

При этом ранее регламентировавшее форму градостроительного плана земельного участка Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2005 N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" признано утратившим силу в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 29.06.2011 N 517.

В силу положений статьи 44 Кодекса, подготовка градостроительных планов осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам (п. 1). Его подготовка выполняется в составе проекта межевания территории или в виде отдельного документа (п. 2).

В составе градостроительного плана указываются границы земельного участка, границы зон действия публичных сервитутов, минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, за пределами которых запрещено строительство зданий (п. 3), информация о градостроительном регламенте (п. 4), информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (п. 5), информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного населения (п. 6), информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (п. 7), границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд (п. 8).

Следовательно, в соответствии со ст. 44 Кодекса и Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2011 N 517, подготовка градостроительного плана должна осуществляться в виде единого документа, по специально установленной форме.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в нарушение указанных норм департамент разделил оспариваемый заявителем градостроительный план на две части. При этом департамент обосновал выдачу второй части плана осуществлением определенных действий со стороны заявителя.

Судами установлено, что в нарушение приведенных норм, на чертеже земельного участка оспариваемого заявителем градостроительного плана, не указаны минимальные отступы от границ участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, за пределами которых запрещено строительство объекта, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (п. 5). Кроме того суды выявили, что информация о разрешенном использовании земельного участка, указанная в п. 3 абзацы 6, 7 о том, что не определены основные и условно разрешенные виды использования участка, противоречит информации, указанной в абзацах 3, 4 того же пункта, где указано, что участок, в соответствии с постановлением главы города Оренбурга от 31.10.2008 N 6508-п, имеет два вида разрешенного использования: размещения объектов торговли, и размещение малоэтажных жилых домов.

На основании изложенного суды пришли к правильному выводу о том, что информация абзацев 3, 4 п. 3 градостроительного плана противоречит информации абзацев 8, 9 п. 3, указывающих на то, что Генеральным планом города Оренбурга от 10.10.2008 установлена зона общественно-деловой функции, перспективное строительство, и признали факт введения в заблуждение собственника участка о том, каким образом он вправе использовать этот участок.

Также судами установлено, что вводит в заблуждение информация о правилах застройки участка, указанная в абзаце 11 п. 3 градостроительного плана о нормативных актах, принятых до утверждения генерального плана 10.10.2008, поскольку в данных актах имеет место ссылка на недействующий генеральный план города Оренбурга, и основанный на нем регламент Ж-1 приложения к постановлению Оренбургского городского Совета 05.12.1997 N 310. Эта информация противоречит информации абзаца п. 2 об отсутствии градостроительного регламента земельного участка.

Абзацем 12 п. 3 установлен запрет о переводе нежилых помещений в жилые, что противоречит разрешенному использованию участка, установленному постановлением Главы города Оренбурга N 6508-п от 31.10.2008 "для размещения малоэтажных жилых домов".

Суды пришли к выводу о том, что установленное ограничение прав собственника участка на его застройку как возможности только реконструкции расположенных на нем строений без увеличения этажности, общей площади и площади застройки, противоречит понятию "реконструкция", данному в п. 14 ст. 1 Кодекса, согласно которому реконструкция предусматривает изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее - этажность) площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения, и фактически устанавливает необоснованный запрет как на реконструкцию, так и на новое строительство.

Согласно абзацам 3, 4, 5, 6, "требования к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном участке" на листе 4 плана, следует, что вновь возводимый объект должен соответствовать следующим требованиям: объект строительства - здание магазина и жилых квартир, количество этажей - 1, процент застройки - 52%, что соответствует уже имеющемуся на участке строению.

В силу подп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка имеет право возводить на принадлежащем ему участке жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, противопожарных и иных правил и нормативов.

В связи с изложенным, суды пришли к правильному выводу о том,что предприниматель вправе рассчитывать на то, что такие требования должны излагаться в градостроительном плане органом местного самоуправления предельно четко и исключая двусмысленность, при этом должны соответствовать нормам действующего законодательства.

Суды также обоснованно признали подлежащими удовлетворению доводы заявителя о том, что оспариваемый градостроительный план в части графического изображения минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений, не соответствует установленной форме.

Поскольку земельный участок, расположенный по адресу: Оренбург, ул. Постникова. 42, кадастровый номер 56:44:0446012:8 не относится к участкам, перечисленным в ст. 36 Кодекса, а является участком, на которые распространяется действие градостроительного регламента, суды пришли к правильному выводу о том, что раздел 3 градостроительного плана земельного участка заполняться не должен.

Кроме того, судами установлено, что градостроительный план участка содержит противоречивую информацию: из части второй его следует, что ПЗЗ и градостроительный регламент не установлен, в то же время как в части 3 имеется информация о том, что на участок распространяется действие регламента Ж-1, утвержденного Постановлением Оренбургского городского Совета N 310 от 05.12.1997.

Судами обоснованно учтено, что поскольку виды разрешенного использования участка определены постановлением главы города Оренбурга N 6508-п от 31.10.2008, то до принятия ПЗЗ в раздел 2 вносится запись о разрешенном использовании и назначении участка на основании указанного ненормативного акта. Требования к параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке должны быть обоснованы, должны учитывать местонахождение земельного участка, его фактическое использование, перспективное развитие зоны, в которой расположен участок, в соответствии с утвержденным генеральным планом развития города Оренбурга от 2008 г.

Поскольку такие требования являются ограничениями прав по использованию участка, то они могут налагаться только в той мере, в какой это необходимо для защиты законных прав и интересов третьих лиц, а также в целях обеспечения пожарных, санитарных, строительных и архитектурных норм и правил.

Судами верно расценено, что вышеуказанное следует расценивать как наложение на участок запрета на новое строительство, а реконструкция предполагается без изменения параметров существующего на участке. При этом административный орган не представил в дело доказательств того, что участок относится к территориям, на которых в соответствии с законом наложены такие ограничения.

С учетом изложенного, суды обоснованно удовлетворили требования предпринимателя.

Доводы заявителя кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права, направлены на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Всем конкретным обстоятельствам дела судами дана надлежащая правовая оценка, оснований для переоценки которой у суда кассационной инстанции в силу положений ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

Доводы заявителя кассационной жалобы аналогичны его доводам, изложенным в апелляционной жалобе и им апелляционным судом дана верная правовая оценка.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26.11.2012 по делу N А47-1356/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента градостроительства и земельных отношений администрации г. Оренбурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

Е.О. Черкезов Е.А. Поротникова