Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 19 июня 2013 г. N Ф09-5124/13 по делу N А76-17192/2012

Екатеринбург

19 июня 2013 г.

Дело N А76-17192/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июня 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 июня 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Сухановой Н.Н., Кангина А.В.

при ведении протокола помощником судьи Зелёной С.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Челябинской области, кассационную жалобу Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области" (далее - комитет "ЕТО", заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.12.2012 по делу N А76-17192/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании Федерального арбитражного суда Уральского округа с применением видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области прибыл представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - управление, антимонопольный орган) - Пазуха З.В. (доверенность от 09.01.2013 N 6).

Представители иных лиц, участвующих в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились.

Комитет "ЕТО" обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, определенном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) о признании незаконными решения и предписания от 03.02.2012, вынесенных управлением по делу N 38-07/11 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное предприятие "Горэлектросеть" (далее - предприятие "Горэлектросеть").

Решением суда от 24.12.2012 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2013 (судьи Малышев М.Б., Костин В.Ю., Арямов А.А.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе комитет "ЕТО" просит судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права.

В обоснование жалобы заявитель указывает на ошибочность выводов судов первой и апелляционной инстанций о том, что действия комитета "ЕТО" по установлению требования о представлении проектно-сметной документации, а равно требования о прохождении данной документации экспертизы для установления платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, путем утверждения п. 5 постановлений от 25.12.2009 N 49/64, от 30.12.2010 N 52/71 являются нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). По мнению заявителя, указанные действия не противоречат Федеральному закону от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации", постановлению Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 N 427 "О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета", постановлению Правительства Челябинской области от 20.11.2009 N 319-п "О проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств областного бюджета", ст. 48, 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Пункт 5 постановления комитета "ЕТО" от 25.12.2009 N 49/64, от 30.12.2010 N 52/17 носит ненормативный характер, так как адресован комитету и предписывает ему устанавливать плату за технологическое присоединение к электрическим сетям на основании проектно-сметной документации, прошедшей экспертизу в установленном законодательством порядке, то есть с учетом требований законодательства в сфере градостроительной, инвестиционной и бюджетной деятельности. Как отмечает заявитель, бюджетное финансирование объекта капитального строительства возможно только после проведения государственной экспертизы. При этом в 2010, 2011 гг., то есть на момент распространения действий постановлений, предусматривалась возможность проведения только государственной экспертизы. Требование комитета "ЕТО" о предоставлении положительного заключения Госэкспертизы Челябинской области по бюджетным объектам в составе материалов, обосновывающих капитальные затраты, не может расцениваться как установление не предусмотренных законодательством требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Управление представило отзыв на кассационную жалобу комитета "ЕТО", в котором просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу заявителя - без удовлетворения. Антимонопольный орган полагает, что вынесенные по делу судебные акты являются законными, основаны на всестороннем исследовании всех имеющихся доказательств, выводы судов соответствуют обстоятельствам дела.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в связи с поступившим заявлением предприятия "Горэлектросеть" о даче разъяснений по вопросу правомерности требования комитета "ЕТО" о предоставлении заключения Госэкспертизы Челябинской области при утверждении тарифа за технологическое присоединение к электрическим сетям антимонопольным органом возбуждено дело N 38-07/11 по признакам нарушения комитетом "ЕТО" ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

По результатам рассмотрения материалов указанного дела антимонопольным органом вынесено решение от 03.02.2012, которым признаны нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции действия комитета "ЕТО" по установлению требования о представлении проектно-сметной документации, а равно требования о прохождении данной документации экспертизы для установления платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, путем утверждения п. 5 постановлений от 25.12.2009 N 49/64, от 30.12.2010 N 52/71 (п. 1 резолютивной части решения); комитету "ЕТО" решено выдать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (п. 2); материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо передать уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства по фактам нарушения антимонопольного законодательства, указанным в настоящем решении (п. 3); выделено в отдельное производство дело в отношении комитета "ЕТО" по признакам нарушения антимонопольного законодательства, выразившегося в бездействии по неутверждению ставок платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, в том числе ставки платы за 1 кВт мощности (п. 4).

На основании данного решения антимонопольный орган выдал комитету "ЕТО" предписание от 03.02.2012 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, обязывающее заявителя в срок не позднее 5 рабочих дней с момента получения данного предписания в целях недопущения нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в установлении требования о представлении проектно-сметной документации для расчета платы за технологическое присоединение к электрическим сетям, а равно требования о прохождении данной документации экспертизы, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: обеспечить соответствие актов об утверждении платы за технологическое присоединение к электрическим сетям требованиям действующего законодательства путем недопущения включения в постановление об установлении платы за технологическое присоединение на соответствующий регулируемый период требования о представлении проектно-сметной документации, а равно требования о прохождении данной документации экспертизы. О выполнении предписания необходимо сообщить в управление в срок до 24.02.2012 с приложением подтверждающих документов.

Комитет "ЕТО", считая вынесенные антимонопольным органом по делу N 38-07/11 решение и предписание незаконными, нарушающими его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что действия комитета "ЕТО" по установлению требования о представлении проектно-сметной документации, а равно требования о прохождении данной документации экспертизы для установления платы за технологическое присоединение к электрическим сетям путем утверждения п. 5 постановлений от 25.12.2009 N 49/64, от 30.12.2010 N 52/71 являются нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку необоснованно препятствуют деятельности как хозяйствующим субъектам, обратившимся за технологическим подключением, так и самой электросетевой организации, что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции.

Выводы судов соответствуют обстоятельствам дела и нормам права.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо установить наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Как отмечено выше, комитету "ЕТО" вменяется нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Выводы антимонопольного органа основаны на следующих обстоятельствах, установленных при проверке заявления предприятия "Горэлектросеть".

Постановлениями комитета "ЕТО" от 25.12.2009 N 49/64, от 30.12.2010 N 52/17 установлена плата соответственно на 2010, 2011 гг. за технологическое присоединение к электрическим сетям для потребителей, подающих заявку в целях технологического присоединения энергопринимающих устройств максимальной мощностью, не превышающей 15 кВт включительно, в размере 550 рублей; иных ставок платы за технологическое присоединение к электрическим сетям постановлениями комитета "ЕТО" не установлено.

Согласно п. 5 указанных постановлений размер платы за технологическое присоединение к электрическим сетям сетевой организации, не отраженных в данных постановлениях, устанавливается индивидуально на основании проектно-сметной документации, прошедшей экспертизу в установленном законодательством порядке.

Исследовав и оценив в соответствии со ст. 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суды обеих инстанций пришли к обоснованным выводам о нарушении действиями комитета "ЕТО" по установлению требований, приведенных в п. 5 указанных постановлений, п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Частью 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 861 утверждены Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям (далее - Правила технологического присоединения).

В силу п. 6 Правил технологического присоединения технологическое присоединение осуществляется на основании договора, заключаемого между сетевой организацией и юридическим или физическим лицом, в сроки, установленные настоящими Правилами. Заключение договора является обязательным для сетевой организации. При необоснованном отказе или уклонении сетевой организации от заключения договора заинтересованное лицо вправе обратиться в суд с иском о понуждении к заключению договора и взыскании убытков, причиненных таким необоснованным отказом или уклонением.

Пунктом 8 Правил технологического присоединения предусмотрено, что для заключения договора заявитель направляет заявку в сетевую организацию, объекты электросетевого хозяйства которой расположены на наименьшем расстоянии от границ участка заявителя.

Согласно п. 18 Правил технологического присоединения мероприятия по технологическому присоединению включают в себя: а) подготовку, выдачу сетевой организацией технических условий и их согласование с системным оператором (субъектом оперативно-диспетчерского управления в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах), а в случае выдачи технических условий электростанцией - согласование их с системным оператором (субъектом оперативно-диспетчерского управления в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах) и со смежными сетевыми организациями; б) разработку сетевой организацией проектной документации согласно обязательствам, предусмотренным техническими условиями; в) разработку заявителем проектной документации в границах его земельного участка согласно обязательствам, предусмотренным техническими условиями, за исключением случаев, когда в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности разработка проектной документации не является обязательной; г) выполнение технических условий заявителем и сетевой организацией, включая осуществление сетевой организацией мероприятий по подключению энергопринимающих устройств под действие аппаратуры противоаварийной и режимной автоматики в соответствии с техническими условиями; д) проверку сетевой организацией выполнения заявителем технических условий; е) осмотр (обследование) присоединяемых энергопринимающих устройств должностным лицом федерального органа исполнительной власти по технологическому надзору при участии сетевой организации и собственника таких устройств, а также соответствующего субъекта оперативно-диспетчерского управления в случае, если технические условия подлежат в соответствии с настоящими Правилами согласованию с таким субъектом оперативно-диспетчерского управления (для лиц, указанных в п. 12.1 - 14 данных Правил, осмотр присоединяемых энергопринимающих устройств должен осуществляться с участием сетевой организации и заявителя); ж) осуществление сетевой организацией фактического присоединения объектов заявителя к электрическим сетям и включение коммутационного аппарата (фиксация коммутационного аппарата в положении "включено").

Подпунктом "д" п. 16 Правил технологического присоединения установлено, что договор на технологическое присоединение должен содержать такое существенное условие, как размер платы за технологическое присоединение, определяемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере электроэнергетики (при осуществлении технологического присоединения по индивидуальному проекту размер платы за технологическое присоединение определяется с учетом особенностей, установленных разделом III настоящих Правил).

Руководствуясь приведенными нормативными положениями, суды первой и апелляционной инстанций сделали верный вывод о том, что разработка проектной документации возможна только после выдачи технических условий и соответствующая возможность отсутствует до заключения договора на технологическое присоединение.

Как обоснованно отметили суды, представление проектно-сметной документации, прошедшей экспертизу в установленном законодательством порядке, не предусматривалось Правилами технологического присоединения в редакции, действовавшей на момент издания комитетом "ЕТО" постановления от 25.12.2009 N 49/64; на момент издания постановления от 30.12.2010 N 52/71 действовал п. 30.1 Правил технологического присоединения, предусматривавший представление проектно-сметной документации лишь в случае технологического присоединения к объектам единой национальной (общероссийской) электрической сети.

Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109, установлен перечень материалов, представляемых сетевой организацией в регулирующий орган в целях открытия тарифного дела, однако, данный перечень материалов не включает в себя проектно-сметную документацию.

В силу п. 12 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004 N 109, регулирующий орган вправе запросить дополнительные материалы, указав форму их представления и требования к ним, а организации, осуществляющие регулируемую деятельность, обязаны их представить в 2-недельный срок со дня поступления запроса.

Вместе с тем суды правомерно указали на то, что отнесение проектно-сметной документации к дополнительным материалам в данном случае, учитывая отсутствие возможности подготовки данной документации до заключения договора на технологическое присоединение, является необоснованным.

На основании изложенного действия комитета "ЕТО" по установлению требования о представлении проектно-сметной документации, прошедшей экспертизу, путем утверждения п. 5 постановлений от 25.12.2009 N 49/64, от 30.12.2010 N 52/71 правомерно расценены судами и антимонопольным органом как нарушающие положения действующего законодательства.

Суды также пришли к выводу о доказанности антимонопольным органом того факта, что рассматриваемые действия комитета "ЕТО" необоснованно препятствуют деятельности хозяйствующих субъектов, обратившихся за технологическим подключением, так как приводят к нарушению порядка технологического присоединения, увеличению срока заключения договора и соответственно срока подключения к сетям, а также увеличению затрат электросетевой организации на подготовку проектно-сметной документации, что способно повлиять на состояние конкуренции и привести к ее ограничению, устранению или недопущению и правомерно квалифицировано антимонопольным органом как нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При названных обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали в удовлетворении заявленных комитетом "ЕТО" по настоящему делу требований о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа от 03.02.2012 по делу N 38-07/11.

Суд кассационной инстанции полагает, что фактические обстоятельства дела судами первой и апелляционной инстанций установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Доводы комитета "ЕТО", изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Указанные доводы заявителя жалобы направлены на переоценку установленных судами при рассмотрении спора по существу фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что не допустимо в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.12.2012 по делу N А76-17192/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Государственного комитета "Единый тарифный орган Челябинской области" - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

Н.Н. Суханова А.В. Кангин