Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 августа 2013 г. N Ф09-7193/13 по делу N А76-17059/2012

Екатеринбург

14 августа 2013 г.

Дело N А76-17059/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 августа 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кангина А.В.,

судей Черкезова Е.О., Василенко С.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Васильчук Т.Ф,

рассмотрел в судебном заседании путём использования системы видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Челябинской области, кассационную жалобу Администрации Карабашского городского округа (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2013 по делу N А76-17059/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

Для участия в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи в Арбитражный суд Челябинской области прибыл представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) - Долгополова К.А. (доверенность от 29.12.2012 N 74).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к антимонопольному органу о признании недействительными решения и предписания от 01.08.2012 N 46-ВП/2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ОГАУ "Госэкспертиза Челябинской области", закрытое акционерное общество "Сбербанк АСТ" (далее - ЗАО "Сбербанк АСТ"), Контрольно-счетная палата Карабашского городского округа, общество с ограниченной ответственностью "Строй-Ресурс" (далее - ООО "Строй-Ресурс").

Решением суда от 25.02.2013 (судья Костылев И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2013 (судьи Арямов А.А., Малышев М.Б., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит обжалуемые судебные акты отменить, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Заявитель жалобы выражает несогласие с выводом о наличии в действиях заказчика нарушения ч. 1 ст. 19.1, ч. 2, 3.1 ст. 34, ч. 1 ст. 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ), ч. 1-3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ), а также заявляет, что антимонопольным органом не указаны нормы законодательства о размещении заказов, сведения о их нарушении, какие действия администрации нарушили законодательство. Администрация полагает, что заявленные на аукцион работы по проектированию и работы по строительству технологически и функционально связаны между собой, относятся к одному технологическому процессу по строительству единого объекта (жилого дома), разделить эти работы без ущерба для единого технологического процесса невозможно.

Проверив законность и обоснованность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не установил оснований для их отмены.

Судами установлено, что 09.06.2012 администрацией (заказчик) на официальном сайте в сети Интернет размещено извещение N 0169300040512000070 о проведении открытого аукциона в электронной форме на выполнение работ по строительству двух жилых домов "под ключ" в г. Карабаше в рамках реализации программы "Переселение в 2012 году граждан из аварийного жилищного фонда в городах и районах Челябинской области с учетом необходимости развития малоэтажного жилищного строительства". Начальная (максимальная) цена контракта определена в 52 467 185 руб., дата проведения аукциона - 20.07.2012, оператор электронной площадки - ЗАО "Сбербанк АСТ"

В УФАС по Челябинской области 03.07.2012 поступило обращение Контрольно-счетной палаты Карабашского городского округа, содержащее сведения о выявлении в ходе плановой проверки нарушения администрацией при проведении указанных торгов законодательства в сфере размещения заказов.

На основании этого обращения приказом руководителя УФАС по Челябинской области от 05.07.2012 N 210 назначено проведение внеплановой проверки соблюдения законодательства в сфере размещения заказов при проведении указанного аукциона.

По результатам проверки антимонопольным органом принято решение от 20.07.2012 N 46-ВП/2012, которым в действиях заказчика установлены нарушения ч. 1 ст. 19.1, ч. 2, 3.1 ст. 34, ч. 1 ст. 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, ч. 1-3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ (п. 2 решения), а также решено выдать уполномоченному органу и оператору электронной площадки предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов (п. 3 решения) и передать материалы дела должностному лицу для принятия решения о привлечении виновных лиц к административной ответственности (п. 4 решения).

Антимонопольным органом выдано предписание от 20.06.2012 N 46-ВП/2012, согласно которому предписано с момента получения предписания заказчику не заключать контракт по результатам аукциона (п. 1 предписания), принять решение об отмене аукциона (п. 2.1 предписания), разместить решение, указанное в п. 2.1 предписания, на официальном сайте в сети "Интернет" и направить оператору электронной площадки ООО "РТС-тендер" (п. 2.2 предписания); оператору электронной площадки ООО "РТС-тендер" - в срок до 08.08.2012 обеспечить администрации возможность исполнения п. 1, 2 предписания (п. 3 предписания); администрации - в срок до 15.08.2012 в адрес УФАС по Челябинской области представить доказательства исполнения предписания (п. 4 предписания; ООО "РТС-тендер" - в срок до 15.08.2012 в адрес УФАС по Челябинской области представить доказательства исполнения предписания (п. 5 предписания).

Определением от 12.09.2012 УФАС по Челябинской области устранила допущенные в предписании опечатки, изменив наименование оператора электронной площадки на ЗАО "Сбербанк АСТ".

Несмотря на наличие указанного предписания, протоколом от 23.07.2012 подведены итоги аукциона в электронной форме, в связи допуском лишь одной заявки аукцион признан несостоявшимся, по итогам аукциона 03.08.2012 заключен муниципальный контракт с ООО "Строй-Ресурс".

Не согласившись с решением и предписанием УФАС по Челябинской области, администрация оспорила их в арбитражном суде.

Суды признали правомерным оспариваемые акты антимонопольного органа и пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований администрации.

Согласно ч. 1, 2 и 3 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме и без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.

В силу ч. 1 ст. 41.1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ в целях настоящего Федерального закона под открытым аукционом в электронной форме на право заключить контракт понимается открытый аукцион, проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в порядке, установленном настоящей главой.

Частью 1 ст. 57 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ установлено, что любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном этим законом, действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

В силу ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ обращение указанного лица с жалобой на действия (бездействие) заказчика является основанием для проведения антимонопольной службой внеплановой проверки с последующим принятием решения. Действия антимонопольного органа при рассмотрении подобных жалоб до 09.09.2012 регламентировались Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.11.2007 N 379.

Ссылаясь на положения указанного регламента, администрация делает вывод об отсутствии у антимонопольного органа в рассматриваемой ситуации при подведении итогов внеплановой проверки полномочий по решению вопроса о наличии в действиях проверяемого субъекта нарушений требований антимонопольного законодательства.

Поскольку в силу ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ основанием проведения внеплановой проверки наряду с поступлением обращения участника размещения заказа является поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, то поступившее в антимонопольный орган обращение Контрольно-счетной палаты Карабашского городского округа, являясь самостоятельным основанием для проведения внеплановой проверки, в то же время не является жалобой участника размещения заказа, в связи с этим суды сделали правильный вывод о том, что отсутствуют основания для применения положений указанного регламента к порядку рассмотрения названного обращения.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 34 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ документация об аукционе разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом. Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

В силу ч. 3.1 ст. 34 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ установлено, что документация об аукционе не может содержать указание на требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Согласно ч. 1 ст. 19.1 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации. Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществить свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

Статьей 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ установлены антимонопольные требования, предъявляемые к торгам. В частности указанной нормой установлено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (ч. 1). Наряду с установленными частью 1 этой статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок (ч. 2). Наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов запроса котировок путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов запроса котировок (ч. 3).

Судами установлено, что предметом размещаемого заказа в рассматриваемой ситуации является выполнение работ по проектированию двух трехэтажных домов в г. Карабаш, получение положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, строительство домов в соответствии с проектной документацией, подключение инженерных коммуникаций жилых домов к сетям энергообеспечения, оформление разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В силу ст. 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и реализация проектной документации не допускается без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Между тем в составе документации об аукционе информация о результатах инженерных изысканий не размещена, что правомерно признано антимонопольным органом ограничением возможности участников размещения заказа определить объем предстоящих работ.

Судами обоснованно признано, что действия администрации как заказчика нарушают требования ч. 1 ст. 19.1, ч.ч. 2, 3.1 ст. 34, ч. 1 ст. 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, ч. 1 - 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, поскольку выразились во невключении в документацию об аукционе сведений, позволяющих установить потребность заказчика (отсутствует информация о результатах инженерно-геологических изысканий, необходимых для разработки проектно-сметной документации и прохождения экспертизы, не размещены технические условия на подключение к инженерным сетям водоснабжения, канализации, отопления и газоснабжения, отсутствует указание на обязанность заказчика передать технические условия подрядчику после заключения контракта), включении в документацию об аукционе требования к работам, ограничивающих количество участников размещения заказа (установление нереальных сроков подготовки проектно-сметной документации и получения положительного заключения государственной экспертизы), определении начальной (максимальной) цены контракта без проектно-сметной документации (что не отвечает принципам прозрачности и препятствует участникам размещения заказа сделать адекватное предложение по цене контракта), а также в объединении в один лот технологически и функционально не связанных работ по подготовке проектной документации и работ по организации строительства.

Судами принято во внимание, что на момент проведения внеплановой проверки заказчик обладал только техническими условиями на подключение к инженерным сетям водоснабжения и канализации МУП "ККП" г. Карабаша (технические условия от 21.05.2012), тогда как технические условия на отопление и газоснабжение у него отсутствовали.

В силу п. 3 ст. 709 Гражданского кодекса Российской Федерации цена работы может быть определена путем составления сметы.

Статьей 743 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что объем и содержание работ, другие предъявляемые к ним требования, а также цена работ по договору строительного подряда определяется в соответствии с технической документацией и сметой.

Разделом 9 Информационной карты документации об аукционе начальная максимальная цена контракта на выполнение работ определена как произведение планируемой общей площади жилых помещений, указанных в техническом задании (квартирный состав жилых помещений - 2060,4 кв. м), и стоимости одного квадратного метра при строительстве новых жилых домов на территории Карабашского городского округа (25 900 руб.), за исключением услуг заказчика-застройщика, в размере 1,4% в соответствии с Постановлением Правительства ЧО от 15.03.2012 N 66-п "О второй областной адресной программе "Переселение в 2012 году граждан из аварийного жилищного фонда в городах и районах Челябинской области с учетом необходимости развития многоэтажного жилищного строительства". Указанная цена контракта установлена в общем объеме без определения стоимости отдельных видов работ. При этом проектно-сметная документация в составе документации об аукционе отсутствует, что фактически приводит к определению стоимости работ без учета специфики подлежащих выполнению работ (особенностей земельного участка, которые будут установлены по результатам инженерно-геологических изысканий, особенностей фундамента (ленточный из сборных бетонных блоков и сборных ж/б плит), необходимости телефонизации, радиофикации и иных условий выполнения работ).

Суды пришли к выводу о доказанности антимонопольным органом того обстоятельства, что формирование начальной (максимальной) цены контракта в рассматриваемой ситуации не отвечает принципам прозрачности и препятствует участникам размещения заказа при проведении открытого аукциона сделать адекватное предложение по цене контракта.

В соответствии с ч. 2.1 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт.

Из указанной нормы следует, что выделение в отдельные лоты товаров (работ, услуг), являющихся предметом торгов, при утверждении документации является правом заказчика (уполномоченного органа). Вместе с тем при утверждении документации указанные лица обязаны соблюдать ограничения, установленные ч. 1, 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, запрещающие совершать действия, направленные на ограничение конкуренции при проведении торгов, в том числе путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставка, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что при объединении работ в один лот следует учитывать не только технологическую и функциональную взаимосвязь таких работ, но и способность потенциальных участников размещения заказов выполнить указанные работы в сроки, установленные документацией об аукционе, а также принять участие в аукционе, учитывая, что в данном деле при формировании документации об аукционе заказчиком в один лот объединены работы по проектированию и по организации строительства, которые выполняются последовательно, относятся к работам различного вида, суды правомерно заключили, что подобное объединение в один лот работ, являющихся предметом торгов, ограничило состав участников размещения заказа, привело к увеличению обеспечения заявки на участие в аукционе (2631378,7 руб.) и обеспечения исполнения контракта (5262757,4 руб.).

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу о доказанности антимонопольным органом в действиях администрации нарушения требований ч. 1 ст. 19.1, ч. 2, 3.1 ст. 34, ч. 1 ст. 41.6 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ и ч. 1 - 3 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанции правильно, выводы судов сделаны на основании полного и всестороннего исследования и оценки всех представленных доказательств, нарушений норм процессуального права не допущено.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы администрации, доводы которой направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, установленных судами первой и апелляционной инстанций (ст. 286, ч. 2 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.02.2013 по делу N А76-17059/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации Карабашского городского округа - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Кангин

Судьи

Е.О. Черкезов С.Н. Василенко