Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 октября 2013 г. N Ф09-9630/13 по делу N А34-5751/2012

Екатеринбург

07 октября 2013 г.

Дело N А34-5751/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 02 октября 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 октября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Черкезова Е. О., Ященок Т. П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области (далее - антимонопольный орган, Управление) на решение Арбитражного суда Курганской области от 18.04.2013 по делу N А34-5751/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи приняли участие представители:

Управления - Созонова Т.В. (доверенность от 10.01.2013 N 6);

Департамента государственного регулирования цен и тарифов Курганской области (далее - заявитель, Департамент) - Сутягина Л.В. (доверенность от 22.10.2012).

Департамент обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению о признании недействительными решения и предписания от 15.11.2012 по делу N 154 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением суда от 18.04.2013 (судья Обабкова Н.А.) требования заявителя удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2013 (судьи Арямов А.А., Баканов В.В., Малышев М.Б.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на доказанность нарушения действиями Департамента требований ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). По мнению Управления, установление цены (тарифа) на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) отнесено к полномочиям Департамента и является государственной услугой, оказываемой по заявлениям, осуществляющих такие виды деятельности, субъектов.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из содержания оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что Департаменту вменяется в вину нарушение ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся во включении в Административный регламент требований о предоставлении перевозчиками документов (копия свидетельства о государственной регистрации перевозчика; копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (индивидуальных предпринимателей); копия свидетельства о постановке перевозчика на учет в налоговом органе; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров), не предусмотренных законом (пункты 3, 4, 5, 14 приложения N 1 к Административному регламенту). При этом антимонопольный орган исходил из того, что указанным Административным регламентом определен порядок оказания государственной услуги по установлению цен и тарифов на пассажирские перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении, и руководствовался положениями ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ), запрещающими органу, предоставляющему государственные услуги, предъявлять не предусмотренные законом требования к заявителю.

Признавая позицию Управления необоснованной, суды исходили из того, что деятельность Департамента по установлению цен и тарифов представляет собой исполнение государственной функции и не является государственной услугой, на предоставление которой распространяются требования Закона N 210-ФЗ.

Такие выводы судов являются правильными.

Положения Закона N 210-ФЗ регулируют отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Статьей 7 этого Закона определены требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Пунктами 1 и 2 ч. 1 этой статьи установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, а также документов и сведений, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч. 1 ст. 1 данного Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный ч. 6 этой статьи перечень документов.

То есть законом установлен прямой запрет на истребование от заявителя при оказании государственной или муниципальной услуги не предусмотренных законом документов и информации.

Пунктом 1 ст. 2 Закона N 210-ФЗ установлено, что государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, является деятельность по реализации функций таких органов, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Из толкования этой нормы следует, что определяющим обстоятельством для цели отнесения деятельности государственных органов, осуществляемой в пределах его компетенции, к деятельности по оказанию государственных услуг является осуществление такой деятельности по запросам заявителей.

Частью 1 ст. 424 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" установлено, что тарифы на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) подлежат государственному регулированию. Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок и предельных коэффициентов изменения цен. При этом, указанный вид деятельности включен в Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Функции органа исполнительной власти Курганской области в области государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) исполняет Департамент (подп. 17 п. 6 Положения, утвержденного Постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 20.05.2003 N 149). Для исполнения возложенных на него функций Департамент вправе запрашивать в пределах своих полномочий у органов исполнительной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций материалы по вопросам регулирования цен (тарифов) и контроля их применения (п. 10 этого же Положения).

Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти Курганской области, утвержденном постановлением Правительства Курганской области от 12.07.2011 N 344 (далее - Порядок N 344) на Департамент возложена обязанность по разработке и утверждению административных регламентов исполнения государственных функций.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что Департамент государственного регулирования цен и тарифов Курганской области создан на основании Постановления Администрации (Правительства) Курганской области от 20.05.2003 N 149 и является органом исполнительной власти Курганской области в области регулирования тарифов и надбавок, осуществляющим государственное регулирование тарифов на территории Курганской области.

Приказом Департамента от 03.07.2012 N 363 утвержден Административный регламент исполнения Департаментом государственного регулирования цен и тарифов Курганской области государственной функции по установлению тарифов на пассажирские перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта). Приложением N 1 к этому Административному регламенту установлен перечень документов, предоставляемых перевозчиком для исполнения государственной функции по установлению тарифов.

В соответствии с п. п. 3, 4, 5, 14 этого приложения к числу документов, подлежащих представлению перевозчиком и подтверждающих общие сведения о перевозчике отнесены следующие документы: копия свидетельства о государственной регистрации перевозчика; копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (индивидуальных предпринимателей); копия свидетельства о постановке перевозчика на учет в налоговом органе; копия лицензии на осуществление перевозки пассажиров.

В связи с поступлением в антимонопольный орган экспертного заключения Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Курганской области от 01.08.2012 N 02-461-ЭЗ, содержащего сведения о несоответствии Административного регламента требованиям ст. 12 и 14 Закона N 210-ФЗ, Управлением в отношении Департамента возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 154 по признакам нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения этого дела антимонопольным органом принято решение от 15.11.2012, которым в действиях Департамента установлено нарушение ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в установлении пп. 3, 4, 5, 14 приложения N 1 к Административному регламенту требований к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 1 решения), а также решено выдать Департаменту предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (п. 2 решения).

На основании этого решения антимонопольным органом Департаменту выдано предписание от 15.11.2012, которым предписано в срок до 15.12.2012 прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, а именно: исключить из приложения N 1 к Административному регламенту требования, установленные пунктами 3, 4, 5, 14.

Судами обоснованно отмечено, что деятельность по перевозке пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта) в силу нормативных требований отнесена к видам деятельности, цены по которым подлежат обязательному государственному регулированию.

В связи с этим суды правомерно признали отсутствие оснований для признания деятельности по установлению (регулированию) таких цен деятельностью, носящей исключительно заявительный характер. Осуществление Департаментом указанной функции может быть инициировано как по запросу хозяйствующего субъекта, так и по собственной инициативе.

Административный регламент содержит перечень административных процедур по исполнению указанной государственной функции, включающий прием и регистрацию заявления, а также назначение уполномоченного по делу о предварительном рассмотрении заявления об установлении тарифов и организации входного контроля документов перевозчика (п. 24).

Ссылаясь на эти положения Административного регламента, антимонопольный орган делает вывод о возможности инициации процедуры осуществления Департаментом указанной государственной функции исключительно по заявлению перевозчика.

Между тем, положения Административного регламента не содержат требования об обязательном последовательном осуществлении всех перечисленных в нем административных процедур при осуществлении этой государственной функции.

Возможность исполнения государственной функции по инициативе самого Департамента следует из положений п. 1 ст. 6 Административного регламента, предусматривающих право Департамента истребовать в этом случае у осуществляющих перевозки лиц необходимые для осуществления государственной функции документы, предусмотренные в приложении N 1 к Административному регламенту.

Приведенные в пп. 3, 4, 5, 15 приложения N 1 к Административному регламенту документы необходимы для индивидуализации осуществляющих регулируемый вид хозяйственной деятельности субъектов и установления факта соответствия субъектов требованиям, предъявляемым законом к этому виду деятельности.

Судами также обоснованно указано на затруднительность самостоятельной идентификации таких лиц Департаментом в силу возможного сходства наименований субъектов хозяйственной деятельности и их реквизитов, влекущего возможность получения недостоверных сведений при направлении запросов непосредственно в государственные органы.

Таким образом, выводы судов об отсутствии у указанной деятельности Департамента признаков государственной услуги являются правильными. Основания для применения ограничений, предусмотренных Законом N 210-ФЗ в данном случае отсутствуют.

При таких обстоятельствах суды пришли к правильному выводу об обоснованности включения оспариваемых положений в Административный регламент.

Доводы заявителя кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права, направлены на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при рассмотрении настоящего дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и основаны на правильном применении норм права.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 18.04.2013 по делу N А34-5751/2012 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Курганской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

Е.О. Черкезов Т.П. Ященок