Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 26 ноября 2013 г. N Ф09-12817/13 по делу N А71-2557/2013

Екатеринбург

26 ноября 2013 г.

Дело N А71-2557/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 ноября 2013 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Поротниковой Е.А., Татариновой И.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - управление, антимонопольный орган; ИНН 1831038485, ОГРН 1031800554610) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2013 по делу N А71-2557/2013 Арбитражного суда Удмуртской Республики.

Лица, участвующие в деле, уведомленные о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Администрация муниципального образования "Завьяловский район" (далее - администрация, заявитель; ИНН 1808700020, ОГРН 1021800640620) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением к управлению о признании незаконными решения и предписания от 12.02.2013 по делу N ТГ08-02/2012-109.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление имущества и земельных ресурсов Администрации муниципального образования "Завьяловский район" (далее - Управление имущества и земельных ресурсов), общество с ограниченной ответственностью "Совхоз-Правда" (далее - общество "Совхоз-Правда"), Елдынева Н.П.

Решением суда от 18.06.2013 (судья Бушуева Е.А.) признан незаконным п. 1 предписания управления в части требования об отмене пунктов 1, 3-5 постановления администрации от 24.05.2011 N 1092 и п. 3.1 решения управления в части требования об отмене пунктов 1, 3-5 постановления администрации от 24.05.2011 N 1092. На антимонопольный орган возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части заявления отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2013 (судьи Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х., Ясикова Е.Ю.) решение суда изменено, резолютивная часть решения суда в изложена в следующей редакции: "Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике от 12.02.2013 по делу N ТГ08-02/2012-109 в отношении администрации муниципального образования "Завьяловский район", как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя".

В кассационной жалобе управление просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное толкование и применение судом апелляционной инстанции ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 4 ст. 11.8 Земельного кодекса Российской Федерации, норм Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит постановление суда апелляционной инстанции оставить без изменения, считает его законным и обоснованным.

Проверив законность и обоснованность судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами, в антимонопольный орган поступило заявление Елдыневой Н.П. на действия администрации по предоставлению обществу "Совхоз Правда" земельных участков с кадастровыми номерами 18:08:000000:2577, 18:08:143002:764, 18:08:016004:1310 без проведения торгов.

Приказом управления от 13.12.2012 N 911 в отношении администрации, Управления имущества и земельных ресурсов возбуждено дело N ТГ08-02/2012-109 по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в ходе рассмотрения которого антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

Общество "Совхоз-Правда" 09.04.2007 обратилось в администрацию с заявлением о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду.

Информационное сообщение о наличии земельных участков, предлагаемых для передачи в аренду, было опубликовано администрацией в газете "Пригородные вести" N 35 (12166) от 05.05.2007.

Администрацией было принято постановление от 19.06.2007 N 1317 "О предоставлении земельного участка ООО "Совхоз-Правда" для сельскохозяйственного производства в аренду", в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером 18:08:0:0447 передан в аренду обществу "Совхоз-Правда" на 11 месяцев.

На основании указанного постановления 19.06.2007 между администрацией и обществом "Совхоз-Правда" заключен договор N 880/07-82-ЗУ аренды земельного участка, по условиям которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок, категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 18:08:0:0447, площадью 1066,91 га, в границах, указанных в кадастровом плане, прилагаемом к договору и являющимся его неотъемлемой частью, для сельскохозяйственного производства.

Пунктом 2.1 названного договора срок аренды установлен с 19.06.2007 до 01.05.2008.

Общество "Совхоз-Правда" 14.03.2011 обратилось в администрацию с заявлением о внесении изменений в договор в части изменения объекта аренды в связи с разделом земельного участка и установлении нового срока аренды земельных участков - на 49 лет.

Администрацией принято постановление от 24.05.2011 N 1092 "Об установлении срока аренды земельного участка обществу с ограниченной ответственностью "Совхоз-Правда", в соответствии с которым Управлению имущества и земельных ресурсов поручено заключить с обществом "Совхоз-Правда" дополнительное соглашение к договору.

Между Управлением имущества и земельных ресурсов (наделено полномочиями арендодателя распоряжением администрации от 19.02.2010 N 105) и обществом "Совхоз-Правда" 06.06.2011 было заключено дополнительное соглашение к договору, согласно которому арендодатель представляет, а арендатор принимает в аренду следующие земельные участки:

- площадью 10443054 кв. м с кадастровым номером 18:08:000000:2577 категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства";

- площадью 105300 кв. м с кадастровым номером 18:08:143002:764 категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства";

- площадью 938000 кв. м с кадастровым номером 18:08:016004:1310 категории земель сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства".

Пунктом 2.3 дополнительного соглашения от 06.06.2011 срок договора аренды установлен по 05.06.2060.

Согласно пояснениям администрации, Управления имущества и земельных ресурсов, предоставленный обществу "Совхоз-Правда" земельный участок с кадастровым номером 18:08:0:0447 был преобразован путем выделения из него земельных участков с кадастровыми номерами 18:08:000000:2577, 18:08:016004:1310, 18:08:143002:764.

Поскольку условиями дополнительного соглашения от 06.06.2011 установлен новый срок действия договора аренды земельного участка - до 05.06.2060, изменен размер арендной платы, внесены изменения в объект аренды, управление пришло к выводу о том, что сторонами заключен новый договор аренды на новых условиях без соблюдения обязательных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Решением антимонопольного органа от 12.02.2013 N ТГ08-02/2012-109 администрация и Управление имущества и земельных ресурсов признаны нарушившими ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, администрации выдано предписание, которым предписано отменить постановление от 24.05.2011 N 1092.

Считая решение и предписание антимонопольного органа незаконными, администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Принимая решение о частичном удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из незаконности п. 3.1 решения управления в части требования об отмене пунктов 1, 3-5 постановления администрации от 24.05.2011 N 1092, а также п. 1 предписания управления в части требования об отмене пунктов 1, 3-5 постановления администрации от 24.05.2011 N 1092. Отказывая в удовлетворении остальной части требований, суд первой инстанции руководствовался тем, что п. 2 постановления администрации от 24.05.2011 N 1092, которым обществу "Совхоз-Правда" установлен срок аренды земельных участков 49 лет, не соответствует п. 4 ст. 11.8 Земельного кодекса Российской Федерации, а действия администрации нарушают требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Изменяя решение суда, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что из буквального толкования нормы п. 4 ст. 11.8 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что при преобразовании арендуемого земельного участка, стороны, без проведения конкурса, вправе заключить новый договор, как на прежних условиях, так и на иных, которые будут предусмотрены их соглашением; в отношении заключения дополнительного соглашения законодатель не предусмотрел каких-либо особенностей, в том числе, по сохранению прежних условий договора.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

В силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10).

Делая вывод об отсутствии нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, суд апелляционной инстанции сослался на ч.4 ст. 11.8 Земельного кодекса Российской Федерации. Между тем, согласно указанной норме, в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного срочного пользования, осуществляющее такое использование лицо имеет преимущественное право на заключение с ним договора аренды образуемых или измененных земельных участков или договоров безвозмездного срочного пользования ими на прежних условиях, если иное не установлено соглашением сторон, без проведения торгов (конкурсов, аукционов) либо на внесение соответствующих изменений в ранее заключённые договоры аренды земельных участков или безвозмездного срочного пользования ими.

Между тем, договор аренды земельного участка N 880/07-82-ЗУ, по условиям которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок, категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 18:08:0:0447, площадью 1066,91 га, был заключён на 11 месяцев.

Материалами дела подтверждается, что Управление имущества и земельных ресурсов 06.06.2011 заключило с обществом "Совхоз-Правда" дополнительное соглашение о пролонгации договора аренды от 19.06.2007 N 880/07-82-ЗУ. При этом срок действия договора установлен на 49 лет.

Поскольку дополнительным соглашением были изменены существенные условия договора аренды, его нельзя считать заключенным на прежних условиях.

На основании ч. 1 ст. 610, ст. 689 Гражданского кодекса Российской Федерации договор аренды заключается на срок, определенный договором.

В силу ч. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок.

По смыслу ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации заключение договора аренды на новый срок является заключением нового договора (п. 31 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.01.2002 N 66).

При заключении договора на новый срок, в том числе при продлении срока действия договора, у сторон возникают новые правоотношения, которые в соответствии с ч. 1 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации должны соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивными нормами), действующим на момент их возникновения.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 N 9143/10 применительно к срочным договорам, срок действия которых на момент вступления в силу Закона о защите конкуренции истек, положения ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым, если арендатор продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок, не могут быть истолкованы как создающие возможность обхода правил об обязательности торгов в установленных законом случаях. Иное выводило бы определенный круг хозяйствующих субъектов из сферы действия антимонопольного законодательства, создавая неравные условия хозяйствования, что не отвечало бы целям Закона о защите конкуренции.

Положения, предусматривающие обязательность проведения торгов, не лишают арендатора государственного или муниципального имущества принадлежащего ему в силу ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации преимущественного права на заключение договора на новый срок, такой арендатор вне зависимости от того, являлся ли он участником указанных торгов, вправе потребовать в суде перевода на себя прав и обязанностей по заключённому на торгах договору.

Согласно п. 1 ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

В силу п. 2 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления. Положения настоящего пункта не распространяются на случаи, предусмотренные п. 5 настоящей статьи.

В случае если подано два и более заявлений о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 17.11.2011 N 73 (редакция от 25.01.2013) "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" в п. 1 разъяснил, что в случаях, предусмотренных законом, договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов.

В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора.

Однако судами не было исследовано: была ли предварительно и заблаговременно размещена информация в средствах массовой информации о выделении земельных участков площадью 10443054 кв. м с кадастровым номером 18:08:000000:2577 категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства", площадью 105300 кв. м с кадастровым номером 18:08:143002:764 категории земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства", площадью 938000 кв. м с кадастровым номером 18:08:016004:1310 категории земель сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного производства" при заключении дополнительного соглашения от 06.06.2011. При отсутствии публикации сообщения о предстоящем предоставлении в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения потенциальные арендаторы не могли знать о таком выделении земельного участка и заявить свои притязания на спорный земельный участок.

Поскольку суд кассационной инстанции на основании ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации лишен возможности устанавливать факты и оценивать доказательства по делу, разрешить спор по существу в заседании суда кассационной инстанции не представляется возможным.

В связи с тем, что судебные акты приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, нормы права применены судом апелляционной инстанции не правильно, они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо учесть указания суда кассационной инстанции, установить все фактические обстоятельства, дать оценку всем доводам лиц, участвующих в деле, и с учетом изложенного принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 18.06.2013 по делу N А71-2557/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.09.2013 по указанному делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Е.А. Поротникова И.А. Татаринова