Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 февраля 2014 г. N Ф09-14826/13 по делу N А50-9461/2013

Екатеринбург

04 февраля 2014 г.

Дело N А50-9461/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Поротниковой Е.А., Татариновой И.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Пермского края от 23.08.2013 по делу N А50-9461/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, уведомлены о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления - Баранов Д.Е. (доверенность от 09.01.2014 N 15);

Министерства социального развития Пермского края (далее - министерство) - Курочкина С.А. (доверенность от 19.03.2013 N СЭД-33-05-53-607);

Государственного автономного учреждения "Пермский краевой фонд социальной поддержки населения" (далее - учреждение) - Халдеев В.Г. (доверенность от 09.01.2014 N 1).

Министерство и учреждение обратились в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным решения управления от 01.04.2013 по делу N 1043-12-а и предписания от 01.04.2013 N 1043-12-а.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Знак" (далее - общество "Знак"), федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России" (далее - предприятие "Почта России"), Правительство Пермского края.

Решением суда от 23.08.2013 (судья Мухитова Е.М.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2013 (судьи Васева Е.Е., Муравьева Е.Ю., Щеклеина Л.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение и толкование судами норм материального права, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Управление указывает на то, что действующим законодательством прямо закреплено, что автономные учреждения создаются исключительно для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а не для осуществления полномочий органов государственной власти.

Рассмотрев доводы, изложенные в жалобе, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

При исследовании материалов дела судами установлено, что управление, рассмотрев представленную Министерством транспорта Пермского края информацию, возбудило по собственной инициативе дело N 1043-12-а по признакам нарушения Правительством Пермского края, министерством, учреждением ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

По результатам рассмотрения дела N 1043-12-а антимонопольным органом принято решение от 01.04.2013, которым признан факт нарушения министерством и учреждением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в создании обществу "Знак" преимущественных условий деятельности, а также необоснованном препятствовании осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам путем утверждения и выдачи государственного задания на оказание государственной услуги "Изготовление и реализация социального проездного документа, осуществление функций заказчика по организации обеспечения социальными проездными документами" (п. 3, 5.2.2, 5.2.3 раздела 2 Государственного задания (приложение 3 к приказу министерства от 19.12.2011 N СЭД-33-01-02-345), а также подписания договора о предоставлении субсидий от 18.01.2012 N 5 (в части п. 2.2.2, 2.3.1), что впоследствии позволило заключить с обществом "Знак" контракт поставки N 65 без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), что приводит или может привести к ограничению, устранению недопущению конкуренции на рынке оказания услуг изготовления (поставки) печатной продукции; признан факт нарушения министерством и учреждением ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося:

в наделении хозяйствующего субъекта (учреждения) функциями и правами органа государственной власти субъекта Российской Федерации (министерства) по организации предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, а также по организации и проведению мероприятий по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства, его территориальных органов и иных подведомственных организаций и заключении соответствующих государственных контрактов путем утверждения государственного задания на оказание государственной услуги "Изготовление и реализация социального проездного документа, осуществление функций заказчика по организации обеспечения социальными проездными документами" (п. 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.2.4, 5.2.5, 5.2.6, 5.2.7 Государственного задания раздела 2 Государственного задания (приложение 3 к приказу министерства от 19.12.2011 N СЭД-33-01-02-345), а также подписания договора о предоставлении субсидий от 18.01.2012 N 5 (в части п. 2.2.2, 2.3.1);

в совмещении учреждением функций хозяйствующего субъекта с функциями органа государственной власти субъекта Российской Федерации (министерства) по организации предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, а также по организации и проведению мероприятий по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд министерства, его территориальных органов и иных подведомственных организаций и заключению соответствующих государственных контрактов, в том числе путем заключения 26.12.2011 с обществом "Знак" контракта поставки N 65, а также 12.12.2011 с предприятием "Почта России" договора комиссии N 17393.

На основании указанного решения Министерству социального развития Пермского края выдано предписание от 01.04.2013 N 1043-12-а о прекращении в срок до 06.05.2013 нарушения ч. 1, 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно: в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и с учетом выявленного нарушения внести изменения в выданные учреждению государственные задания на оказание государственных услуг по изготовлению и реализации социального проездного документа (приказы Министерства от 19.12.2011 N СЭД-33-01-02-345, от 13.12.2012 N СЭД-33-01-02-518) изменения, исключающие наделение учреждения функциями и правами органов государственной власти Пермского края.

В адрес учреждения также направлено предписание о прекращении нарушения ч. 1, 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а именно: в рамках имеющихся полномочий, в соответствии с действующим законодательством РФ и с учетом выявленного нарушения принять исчерпывающие меры для исполнения государственного задания на оказание государственной услуги "Изготовление и реализация социального проездного документа, осуществление функций заказчика по организации обеспечения социальными проездными документами" в строгом соответствии с требованиями действующего антимонопольного законодательства, в том числе ч. 1, 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с указанным решением и предписаниями, министерство и учреждение обратились с заявлениями в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из неправомерности выводов антимонопольного органа о нарушении министерством и учреждением ч. 1, 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Однако судами не учтено следующее.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

На основании ч. 1, 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В соответствии с п. 3 ст. 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в целях осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 (за исключением полномочий, указанных в подпунктах 8.1, 11.1, 42.1, 42.2, 49.2, 55.1, 56, 57, 61, 72) настоящего Федерального закона, могут создаваться государственные унитарные предприятия субъекта Российской Федерации, государственные учреждения субъекта Российской Федерации и другие организации. Функции и полномочия учредителя в отношении указанных предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Распоряжением Правительства Пермского края от 20.08.2008 N 92-рп создано учреждение, функции учредителя возложены на министерство.

В соответствии с п. 1 Приложения N 1 к распоряжению Правительства Пермского края от 20.08.2008 N 92-рп основной целью деятельности учреждения является осуществление мероприятий, направленных на социальную поддержку отдельных категорий населения Пермского края.

Для достижения вышеуказанной цели учреждение осуществляет, в том числе, предоставление услуг по обеспечению изготовления и реализации социальных проездных документов гражданам, постоянно проживающим в Пермском крае и получающим меры социальной поддержки из средств федерального, краевого и местных бюджетов, и выполнение функций главного оператора, осуществляющего перечисление денежных средств, полученных от реализации социальных проездных документов.

Приказом министерства от 19.12.2011 N СЭД-33-01-02-345 утверждено государственное задание учреждения на 2012-2014 г., в п. 5.2 которого перечислены виды деятельности, осуществляемые учреждением для достижения целей по осуществлению мероприятий, направленных на социальную защиту отдельных категорий граждан при предоставлении услуг по обеспечению изготовления социального проездного документа гражданам, постоянно проживающим в Пермском крае и получающим меры социальной поддержки, установленные федеральным законодательством и законодательством Пермского края.

Пунктами 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 5.2.4, 5.2.5, 5.2.6, 5.2.7 государственного задания установлено, что в целях его исполнения (оказания государственной услуги) учреждение: разрабатывает форму социальных проездных документов (далее - СПД); заключает договоры в соответствии с законодательством о размещении заказов на изготовление СПД; обеспечивает изготовление СПД всех видов в необходимом для обеспечения граждан количестве путем заключения и надлежащего исполнения договора изготовление СПД; заключает договор с Управлением Федеральной почтовой связи Пермского края - филиалами Федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" на реализацию гражданам СПД до наступления календарного месяца, в котором действует СПД, и обеспечивает надлежащее исполнение указанного договора; обеспечивает УФПС СПД в количестве, необходимом для обеспечения ими граждан на территории Пермского края, своевременно перечисляет УФПС вознаграждение за реализацию СПД; заключает договоры с органами местного самоуправления Пермского края, в которых осуществляются городские пассажирские перевозки и транспортными организациями или их представителями на перевозку граждан по СПД и своевременно перечисляет им денежные средства, полученные от реализации СПД; в соответствии с действующим законодательством направляет отчет о распределении доходов от реализации СПД.

В ходе расследования антимонопольного дела управлением установлено и материалами настоящего дела подтверждается, что между министерством (заказчик) и учреждением (исполнитель) 18.01.2012 заключен договор N 5 о предоставлении субсидий, по условиям которого исполнитель имеет право привлекать к реализации государственного задания третьих лиц, а заказчик обязан обеспечить финансирование на выполнение государственного задания, финансирование осуществляется в соответствии с приложением N 2 к договору путем предоставления субсидии на 2012-2014 г.

Приложением 2 к указанному договору предусмотрено выделение бюджетных средств (субсидии) на изготовление и реализацию СПД, осуществление функций заказчика по организации обеспечения социальными проездными документами в размере 5130,9 тыс. руб. в 2012 г., 5135,9 тыс. руб. в 2013 г., 5155,9 тыс. руб. в 2014 г.

Во исполнение государственного задания 12.12.2011 между учреждением (комитент) и предприятием "Почта России" (комиссионер) заключен договор комиссии N 17393, согласно условиям которого комиссионер принимает на себя обязанность по реализации на территории Пермского края СПД на проезд в общественном транспорте городского и пригородного сообщения, а комитент обязуется выплатить комиссионеру вознаграждение за оказанные услуги.

Между учреждением (заказчик) и обществом "Знак" (поставщик) 26.12.2011 заключен контракт поставки N 65, по условиям которого поставщик обязался изготовить и поставить бланки социальных проездных документов на 2012-2014 г., а заказчик обязался принять продукцию и оплатить ее.

С учетом изложенных обстоятельств антимонопольный орган пришел к выводу о том, что министерство с момента создания учреждения и в нарушение возложенных на него полномочий фактически перестало осуществлять функции государственного заказчика на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, направленных на социальную защиту отдельных категорий граждан при предоставлении услуг по обеспечению изготовления социального проездного документа гражданам, постоянно проживающим в Пермском крае и получающим меры социальной поддержки, установленные федеральным законодательством и законодательством Пермского края, наделив данными полномочиями учреждение.

При этом, исполняя государственное задание, учреждение ни одному из физических лиц самостоятельно никаких государственных услуг не оказывает; определяя бланк проездного документа, конкретных изготовителей (поставщиков) СПД, заключая договор на их реализацию и передавая проездные документы от поставщика комиссионеру, а также распределяя денежные средства от продажи СПД между перевозчиками и т.п., фактически выступает организатором предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, тогда как данные функции, в силу п. 3.1.2 Положения о Министерстве, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 24.07.2006 N 7-п, возложены на министерство.

То есть автономное учреждение фактически не занималось производством вышеперечисленных работ, а осуществляло лишь организацию выполнения названных работ (услуг) иными лицами, выполняя тем самым функции органа государственной власти, в результате чего были нарушены запреты, установленные ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Кроме изложенного, антимонопольный орган сделал обоснованный вывод о том, что в данной ситуации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд без соблюдения процедур, установленных Законом N 94-ФЗ, повлекло нарушение прав и законных интересов участников рынка названных работ (услуг) в том числе, права на обжалование результатов торгов в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная инстанция вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Суд кассационной инстанции полагает, что обжалуемые судебные акты следует отменить, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 23.08.2013 по делу N А50-9461/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2013 по тому же делу отменить.

В удовлетворении заявленных требований Министерства социального развития Пермского края, Государственного автономного учреждения "Пермский краевой фонд социальной поддержки населения" о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 01.04.2013 N 1043-12-а и предписания от 01.04.2013 N 1043-12-а отказать.

Председательствующий

В.А. Лукьянов

Судьи

Е.А. Поротникова И.А. Татаринова