Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25 февраля 2014 г. N Ф09-548/14 по делу N А76-6967/2013

Екатеринбург

25 февраля 2014 г.

Дело N А76-6967/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 февраля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Сухановой Н. Н.,

судей Василенко С. Н., Черкезова Е. О.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Челябинска (далее - заявитель, администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 по делу N А76-6967/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители общества с ограниченной ответственностью "Уралинфотек" (далее - ООО "Уралинфотек") - Глазков М.В. (директор, решение от 17.04.2012 N 24), Пимштейн Н.В. (доверенность от 17.01.2014).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, управление, УФАС по Челябинской области) о признании незаконными пунктов 1, 2, 4 решения и предписания управления от 20.03.2013 N 2666/07 по делу N 68-07/12, а также определения УФАС по Челябинской области от 28.03.2013 об исправлении опечатки (с учетом принятого судом первой инстанции уточнения заявленных требований).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - КУИЗО г. Челябинска), Челябинская городская Дума, открытое акционерное общество "Челябинвестбанк" (далее - ОАО "Челябинвестбанк"), ООО "Уралинфотек", муниципальное унитарное предприятие "Служба организации движения" (далее - МУП "Служба организации движения"), муниципальное унитарное предприятие "Челябинский городской электрический транспорт" (далее - МУП "Челябинский городской электрический транспорт") и муниципальное унитарное предприятие "Челябинский автобусный транспорт" (далее - МУП "Челябинский автобусный транспорт").

Решением суда от 24.09.2014 ( судья Наконечная О.Г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2013 (судьи Арямов А.А., Баканов В.В., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на отсутствие в его действиях нарушений ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Указывает, что приобретение транспортных терминалов с возможностью выдачи проездных билетов и замена существующих транспортных карт осуществляется не в рамках реализации полномочий органа местного самоуправления; что регулярные перевозки по маршрутной сети осуществляются на основании договоров, заключенных по итогам торгов; что поскольку маршрутная сеть не сформирована, отсутствует достоверная информация о количестве перевозчиков, в связи с чем администрация не имеет возможности предусмотреть в бюджете города размер субсидий на возмещение затрат. Полагает, что Постановление Администрации от 18.01.2012 N 5-П "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска" не содержит указания на осуществление закупки транспортных терминалов и пластиковых карт у определенного поставщика. Кроме того, закупаемое оборудование приобретается не для муниципальных нужд и без затрат муниципальных средств. Податель жалобы считает, что обжалуемыми судебными актами затрагиваются права открытого акционерного общества "Золотая корона" (далее - ОАО "Золотая корона"), поскольку именно этой организацией производилась эмиссия транспортных карт старого образца.

Как следует из материалов дела, приказом КУИЗО г. Челябинска от 14.09.2010 N 1296 утвержден Устав МУП "Служба организации движения", п. 8, а также подп. 1- 4, 6, 7, 11 п. 9 которого установлено, что указанное предприятие создано в целях реализации социальной функции удовлетворения общественных потребностей в услугах пассажирского транспорта общего пользования, обеспечения условий функционирования транспортных организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих перевозки населения маршрутным пассажирским транспортом на территории г. Челябинска.

18.01.2012 администрацией принято Постановление N 5-п "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска" (далее - Постановление N 5-п), которым на основании Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), и во исполнение Решений Челябинской городской Думы от 15.12.2009 N 9/4 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" и от 22.02.2011 N 22/11 "О порядке проезда в пассажирском транспорте отдельных категорий граждан, зарегистрированных на территории Челябинского городского округа, оказания социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета", решено, в частности, модернизировать транспортное приложение социальной карты жителя г. Челябинска путем введения новой автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров. МУП "Служба организации движения" определена организатором Центра эмиссии и заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты.

Изложенное явилось основанием для обращения ООО "Уралинфотек", являющегося организатором работы внедренной ранее на территории г. Челябинска системы безналичной оплаты проезда, в антимонопольный орган с жалобой. По результатам рассмотрения жалобы возбуждено дело и принято решение от 20.03.2013, которым: действия Администрации по принятию п. 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), п. 2 (в части определения МУП "Служба организации движения" заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), п. 3 и 4 Постановления N 5-п признаны нарушающими п. п. 2 и 5 ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ; действия администрации по наделению МУП "Служба организации движения" функциями муниципального заказчика путем принятия п. 2 Постановления N 5-п (в части определения предприятия заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя г. Челябинска в виде социальных карт) признаны нарушением ч.ч. 1 и 3 ст. 15 названного закона; действия КУИЗО г. Челябинска по наделению указанного предприятия полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа путем утверждения п. 8 и подп. 1- 4, 6, 7, 11 п. 9 Устава предприятия, признаны нарушением ч. 3 ст. 15 обозначенного закона.

На основании данного решения выдано соответствующее предписание.

Определением УФАС по Челябинской области от 28.03.2013 "Об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки" в порядке исправления описки внесены исправления в мотивировочную часть решения от 20.03.2013, а также в резолютивную часть решения. Самостоятельных оснований для оспаривания вынесенного антимонопольным органом названного определения администрацией не заявлено.

Не согласившись с пунктами 1, 2, 4 решения от 20.03.2013, предписанием от 20.03.2013 и определением от 28.03.2013, администрация оспорила их в судебном порядке.

Суды, отказывая в удовлетворении требований, указали на отсутствие предусмотренной законом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 и ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Далее указывается какие конкретно действия, в частности, запрещаются.

Частью 3 ст. 15 названного закона установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населения и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с Постановлением Главы г. Челябинска от 31.07.2002 N 1100-п и от 14.02.2003 N 224-п по результатам рассмотрения предложения ОАО "Челябинвестбанк", принято решение о сотрудничестве по созданию и внедрению на территории г. Челябинска единой городской автоматизированной платежной системы учета предоставляемых льгот, субсидий и услуг населению - "Социальная карта жителя города Челябинска", которая будет является единым унифицированным документом на регистрацию количества предоставленных услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования г. Челябинска, имеющих право льготного проезда.

Законом Челябинской области от 24.09.2009 N 465-ЗО "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым осуществляется за счет средств федерального бюджета" предусмотрено, что проезд льготников осуществляется на основании единого социального проездного билета или персонифицированной социальной электронной карты (ст. 1). Финансирование расходов на изготовление единых социальных проездных билетов и персонифицированных социальных электронных карт являются расходными обязательствами Челябинской области (ст. 5).

Из указанных нормативных актов следует, что социальная карта представляет собой инструмент учета количества предоставленных услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования, с помощью которого конкретизируются и более четко выстраиваются отношения между транспортными предприятиями, которые непосредственно предоставляют проезд льготникам на основании договора перевозки (п. 1 ст. 426, п. 2 ст. 789 Гражданского кодекса Российской Федерации), и бюджетом, который впоследствии возмещает эти расходы предприятиям в соответствии со ст. 53 Закона N 131-ФЗ, ст. 69, п. 2 ст. 74.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) установлено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ч. 2 ст. 3). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных этим законом (ч. 2 ст. 10).

Подлежащим модернизации на основании Постановления N 5-п транспортным приложением социальной карты жителя г. Челябинск является непосредственно сама социальная карта, используемая пассажиром в качестве средства оплаты проезда, а также транспортные терминалы, используемые перевозчиками для учета льготных поездок (что необходимо в целях последующей компенсации перевозчику проезда за счет средств бюджета), выдачи проездного билета и приема платежей за проезд.

Из вышесказанного следует, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения, а указанные социальные карты приобретаются для решения вопросов местного значения.

Судами установлено, что социальные карты фактически приобретены МУП "Служба организации движения" за счет собственных средств предприятия без проведения торгов, а поскольку заказчиком следует признать орган местного самоуправления, то размещение такого заказа могло быть осуществлено исключительно в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ, то есть с обязательным проведением торгов.

Наделение администрацией МУП "Служба организации движения" функциями муниципального заказчика обоснованно признано антимонопольным органом и судами противоречащим ч. 3 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, а поскольку этими действиями нарушены положения законодательства о размещении заказов, то они также правомерно расценены, как противоречащие ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с ч. 5 ст. 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Определив МУП "Служба организации движения" заказчиком по приобретению транспортных терминалов, обязав Постановлением N 5-п перевозчиков (МУП "Челябинский автобусный транспорт", МУП "Челябинский городской электрический транспорт") обеспечить планомерное распространение и функционирование модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска, оформить соответствующие договоры до 15.01.2012, а также внедрить модернизированное транспортное приложение социальной карты жителя г. Челябинска, провести работу по оснащению транспортных единиц подвижного состава терминалами с печатными устройствами для приема модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска, администрация фактически ограничила возможности перевозчиков по самостоятельному определению вариантов и требований по транспортным терминалам, а также ограничили самостоятельность перевозчиков в части определения используемых ими для учета поездок терминалов, что не соответствует нормам антимонопольного законодательства.

Постановлением Администрации г. Челябинска от 27.11.2012 N 256-п утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, п. 2 и 9 которого получателями субсидий определены перевозчики (юридические лица, индивидуальные предприниматели), принявшие на себя по договору перевозки пассажира обязанность перевезти пассажира и его ручную кладь в пункт назначения, осуществляющие меры социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду по внутримуниципальным маршрутам по маршрутной сети г. Челябинска. При этом получатели субсидий должны иметь, в том числе: терминалы системы электронного учета, совместимой с действующими социальными картами, транспортными картами, персонифицированными социальными электронными картами для обеспечения безналичной оплаты проезда, фиксации поездок граждан, проезд которых в соответствии с действующим законодательством предусмотрен на основании социальных карт, договор с организацией, осуществляющей сопровождение автоматизированной системы оплаты проезда. Сумма субсидии на основании п. 8 Порядка предоставления субсидий определяется по данным учета Центра эмиссии социальных карт или получателя субсидии. Получатели субсидии формируют сведения о количестве поездок на основании социальных транспортных карт, транспортных карт школьника, транспортных карт студента самостоятельно, через принадлежащую им систему электронного учета поездок, совместимую с автоматизированной системой учета оплаты услуг по перевозке пассажиров в соответствии с Постановлением, либо через Центр эмиссии социальных карт.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, во исполнение Постановления N 5-п перевозчиками заключаются с Центром эмиссии договоры на оказание платных услуг по информационно-технологическому обслуживанию перевозчика в системе.

Постановлением администрации города Челябинска от 05.05.2012 N 88-и утвержден перечень внутримуниципальных автобусных маршрутов по маршрутной сети г. Челябинска, на которых отдельным категориям граждан предоставляются меры социальной поддержки. Перевозка льготной категории граждан осуществляется по социальной карте жителя города Челябинска исключительно МУП "Челябинский автобусный транспорт" и МУП "Челябинский городской электрический транспорт".

Иные перевозчики, имеющие право на осуществление перевозки льготной категории пассажиров, в целях осуществления такой перевозки и последующего возмещения расходов должны будут с учетом требований п. п. 1 и 2 Постановления N 5-п приобретать определенные МУП "Служба организации движения" транспортные терминалы и использовать информационные услуги Центра эмиссии, а также заключать с МУП "Служба организации движения" договоры на оказание услуг по предоставлению отчетов в соответствующие органы.

То есть, Постановление N 5-п ограничивает перевозчиков в праве выбора контрагента по оказанию информационных услуг, определив в качестве такового Центр эмиссии, а также ограничивает право выбора перевозчиками контрагентов по оказанию услуг по предоставлению отчетов в соответствующие органы для получения субсидий.

Довод жалобы о необходимости привлечения ОАО "Золотая корона" в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, отклоняется, поскольку судами установлено, что решение суда первой инстанции не содержит выводов о правах и обязанностях не привлеченного к участию в деле, а потому предусмотренного п. 4 ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены решения суда и привлечения указанного лица к участию в деле у суда апелляционной инстанции не имелось.

Ссылка подателя жалобы на мнение прокуратуры, не выявившей при изучении проекта Постановления N 5-п норм, противоречащих Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, не принимается, поскольку материалами дела подтверждено обратное.

Относительно доводов жалобы о незаконности определения от 28.03.2013 суд кассационной инстанции отмечает, что данное определение не носит самостоятельного характера, а лишь изменяет редакцию решения от 20.03.2013, поэтому судами обоснованно давалась оценка решение управления от 20.03.2013 в редакции этого определения, а также предписание от 20.03.2013.

Остальные доводы заявителя кассационной жалобы аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов обеих инстанций и направлены на переоценку фактических обстоятельств, имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основании выводов судов, что согласно ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 по делу N А76-6967/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Суханова

Судьи

С.Н. Василенко Е.О. Черкезов