Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 декабря 2013 г. N 18АП-11810/13

г. Челябинск

03 декабря 2013 г.

Дело N А76-6967/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 02.12.2013.

Постановление в полном объеме изготовлено 03.12.2013.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Баканова В.В., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 по делу N А76-6967/2013 (судья Наконечная О.Г.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации города Челябинска - Диниева А.А. (доверенность от 12.03.2012 N 05-218), Шеянов А.А. (доверенность от 31.07.2012 N 05-1155), Матишова Е.С. (доверенность от 24.07.2013 N 05-937);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Заводская М.А. (доверенность от 09.01.2013 N 23);

муниципального унитарного предприятия "Челябинский городской электрический транспорт" - Воротынцева А.Г. (доверенность от 06.02.2013);

общества с ограниченной ответственностью "Уралинфотек" - Глазков М.В. (директор в соответствии с решением от 17.04.2012 N 24), Пимштейн Н.В. (доверенность от 15.05.2013),

Челябинской городской Думы - Власов Ю.В. (доверенность от 06.06.2013 N ГД1-12-743).

Администрация города Челябинска (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, Управление, УФАС по Челябинской области), о признании незаконными пунктов 1, 2 и 4 Решения УФАС по Челябинской области от 20.03.2013 и предписания УФАС по Челябинской области от 20.03.2013 N 2666/07 по делу N 68-07/12, а также определения УФАС по Челябинской области от 28.03.2013 об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки (с учетом принятого судом первой инстанции уточнения заявленных требований).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (далее - КУиЗО г. Челябинска), Челябинская городская Дума, открытое акционерное общество "Челябинвестбанк" (далее - ОАО "Челябинвестбанк"), общество с ограниченной ответственностью "Уралинфотек" (далее - ООО "Уралинфотек"), муниципальное унитарное предприятие "Служба организации движения" (далее - МУП "Служба организации движения"), муниципальное унитарное предприятие "Челябинский городской электрический транспорт" (далее - МУП "Челябинский городской электрический транспорт") и муниципальное унитарное предприятие "Челябинский автобусный транспорт" (далее - МУП "Челябинский автобусный транспорт").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 (резолютивная часть решения объявлена 17.09.2013) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с таким решением, администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на отсутствие в его действиях нарушений ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Считает, что приобретение транспортных терминалов с возможностью выдачи проездных билетов и замена существующих транспортных карт осуществляется не в рамках реализации полномочий органа местного самоуправления. Как указывает заявитель, модернизация транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска необходима транспортным предприятиям. При этом регулярные перевозки по маршрутной сети осуществляются на основании договоров, заключенных по итогам торгов. Обращает внимание на то, что поскольку маршрутная сеть не сформирована, отсутствует достоверная информация о количестве перевозчиков, в связи с чем Администрация не имеет возможности предусмотреть в бюджете города размер субсидий на возмещение затрат, связанных с предоставлением льготного проезда на муниципальных маршрутах. Постановление Администрации от 18.01.2012 N 5-П "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска" не содержит указания на осуществление закупки транспортных терминалов и пластиковых карт у определенного поставщика, в связи с чем этим постановлением конкуренция не ограничена. Также, по мнению подателя жалобы, не нарушаются положения Закона N 135-ФЗ и установлением наиболее современной автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров. Как указывает заявитель, закупаемое оборудование приобретается не для муниципальных нужд и без затрат муниципальных средств.

В уточнении к апелляционной жалобе Администрация указывает на то, что обжалованным решением суда первой инстанции затрагиваются права ОАО "Золотая корона", поскольку именно этой организацией производилась эмиссия транспортных карт старого образца.

В судебном заседании представители заявителя поддержали доводы апелляционной жалобы и уточнения к ней.

Представители УФАС по Челябинской области и ООО "Уралинфотек в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по изложенным в отзывах основаниям. Считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

Представители Челябинской городской Думы и МУП "Челябинский городской электрический транспорт" в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия представителей указанных лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, приказом КУиЗО г. Челябинска от 14.09.2010 N 1296 утвержден Устав МУП "Служба организации движения" (т.2 л.д.64-68), пунктом 8, а также подпунктами 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11 пункта 9 которого установлено, что указанное предприятие создано в целях реализации социальной функции удовлетворения общественных потребностей в услугах пассажирского транспорта общего пользования, обеспечения условий функционирования транспортных организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих перевозки населения маршрутным пассажирским транспортом на территории города Челябинска. Предприятие осуществляет деятельность, определенную Уставом, в целях получения прибыли. Основными видами деятельности предприятия являются: изучение потребностей населения в услугах пассажирского транспорта; формирование маршрутной сети; разработка маршрутной документации (паспортов и схем маршрутов, расписаний движения); информационное обеспечение работы городского пассажирского транспорта (размещение информационных указателей на остановочных пунктах маршрутов и справочно-информационных материалов в СМИ); оперативный контроль и учет регулярности движения общественного транспорта; координирование движения всех видов городского пассажирского транспорта; контроль за соблюдением пассажирами правил пользования городским пассажирским транспортом.

18.01.2012 администрацией принято Постановление N 5-п "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска" (далее - Постановление N 5-п), которым на основании Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), и во исполнение Решений Челябинской городской Думы от 15.12.2009 N 9/4 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" и от 22.02.2011 N 22/11 "О порядке проезда в пассажирском транспорте отдельных категорий граждан, зарегистрированных на территории Челябинского городского округа, оказания социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета", решено: модернизировать транспортное приложение социальной карты жителя города Челябинска путем введения новой автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров, которая представляет собой технический комплекс с использованием бесконтактных пластиковых карт с микропроцессором mifar lk и транспортных терминалов с возможностью выдачи проездного билета (п.1); МУП "Служба организации движения" определена организатором Центра эмиссии, заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска и организацией, уполномоченной предоставлять отчеты в Министерство социальных отношений Челябинской области, Управление социального развития Администрации города Челябинска, Управление по делам молодежи Администрации города Челябинска, Управление по делам образования Администрации города Челябинска (п.2); МУП "Челябинский автобусный транспорт", МУП "Челябинский городской электрический транспорт" и МУП "Служба организации движения" предписано обеспечить планомерное распространение и функционирование модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска, оформить соответствующие договоры до 15.01.2012, внедрить модернизированное транспортное приложение социальной карты жителя города Челябинска для учета льгот на проезд в городском транспорте общего пользования, предоставляемых в соответствии с действующим законодательством, провести информационно-разъяснительную работу среди населения и в период перехода на новую автоматизированную систему учета оплаты услуг (январь-февраль 2012 года) обеспечить возможность параллельного использования гражданами транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска старого образца и бесконтактных пластиковых карт с микропроцессором mifar lk (п.3); МУП "Челябинский автобусный транспорт", МУП "Челябинский городской электрический транспорт" провести работу по оснащению транспортных единиц подвижного состава терминалами с печатными устройствами для приема модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска (п.4); МУП "Служба организации движения" в период перехода на новую автоматизированную систему учета оплаты услуг обеспечить исполнение соответствующих договоров с ОАО "Челябинвестбанк" (п.5); признаны утратившими силу пункты 5 и 7 Постановления Администрации города Челябинска от 31.07.2002 N 1100-П "О социальной карте жителя города Челябинска" (п.6); Управлению по связям со средствами массовой информации Администрации города предписано опубликовать это постановление в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и разместить постановление на сайте Администрации в сети Интернет (п.7); решено внести постановление в раздел 7 "Управление городским хозяйством" нормативной базы местного самоуправления города Челябинска (п.8) (т.2 л.д.4).

16.08.2012 в УФАС по Челябинской области поступила жалоба ООО "Уралинфотек", являющегося организатором работы внедренной ранее на территории города Челябинска системы безналичной оплаты проезда, на действия Администрации, содержащее сведения о нарушении Администрацией при вынесении указанного постановления антимонопольного законодательства (т.2 л.д.2-3).

Приказом руководителя УФАС по Челябинской области от 13.11.2012 N 384 по указанному обращению возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 6-07/12 (т.3 л.д.2-3). По результатам рассмотрения этого дела принято решение от 20.03.2013 (резолютивная часть решения оглашена 05.03.2013) (т.1 л.д.19-39), которым: действия Администрации по принятию пунктов 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2 (в части определения заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 3 и 4 Постановления N 5-п признаны нарушающими п.п.2 и 5 ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (п.1); действия Администрации по наделению МУП "Служба организации движения" функциями муниципального заказчика путем принятия пункта 2 Постановления N 5-п (в части определения предприятия заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), которое привело или могло привести к ограничению, устранению конкуренции при размещении заказа на изготовление социальных карт, признаны нарушением ч.ч.1 и 3 ст.15 Закона 3135-ФЗ (п.2); действия КУиЗО г. Челябинска по наделению МУП "Служба организации движения" полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа путем утверждения пункта 8 и подпунктов 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11 пункта 9 Устава предприятия, признаны нарушением ч.3 ст.15 закона N 135-ФЗ (п.3); решено выдать Администрации предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство путем отмены пунктов 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2, 3, 4 Постановления N 5-п (п.4); решено выдать КУиЗО г. Челябинска предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства путем приведения Устава МУП "Служба организации движения" в соответствие с требованиями действующего законодательства (п.5); материалы дела решено передать соответствующему должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения (п.6); иные меры по устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции решено не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия (п.7).

На основании указанного решения антимонопольным органом Администрации выдано предписание от 20.03.2013, которым предписано: в срок до 26.04.2013 прекратить нарушение пунктов 2 и 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии пунктов 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2 (в части определения заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 3 и 4 Постановления N 5-п, а также нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении МУП "Служба организации движения" функциями муниципального заказчика путем принятия пункта 2 Постановления N 5-п (в части определения предприятия заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), а именно отменить пункты 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2, 3, 4 Постановления 5-п (п.1); в срок до 30.04.2013 направить в УФАС по Челябинской области доказательства исполнения предписания (например надлежаще заверенную копию принятого с учетом предписания акта, а также документов, свидетельствующих об опубликовании такого акта) (п.2).

Определением УФАС по Челябинской области от 28.03.2013 "Об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки" в порядке исправления описки внесены исправления в мотивировочную часть решения от 20.03.2013, а также в резолютивную часть решения. В частности указано, что: п.1 резолютивной части решения следует читать - "Признать нарушением пунктов 2 и 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Администрации города Челябинска по принятию пунктов 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2 (за исключением определения МУП "СОД" в качестве заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), 3 и 4 Постановления". Также, в порядке исправления описки внесено изменение в предписание от 20.03.2013, в соответствии с которым п.1 предписания следует читать в следующей редакции: "Администрации города Челябинска в срок до 26.04.2013 прекратить нарушение пунктов 2 и 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии пунктов 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2 (за исключением определения МУП "СОД" в качестве заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), 3 и 4 Постановления от 18 января 2012 года N 5-п "О модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска", а также нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении МУП "Служба организации движения" функциями заказчика путем принятия пункта 2 Постановления (в части определения предприятия заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), а именно отменить пункты 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2, 3, 4 Постановления".

Не согласившись с пунктами 1, 2 и 4 решения от 20.03.2013, предписанием от 20.03.2013 и определением от 28.03.2013, администрация оспорила их в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции указал на отсутствие предусмотренной законом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов.

Решение суда первой инстанции не содержит выводов о правах и обязанностях не привлеченного к участию в деле ОАО "Золотая корона", а потому предусмотренного п.4 ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены решения суда первой инстанции и привлечения указанного лица к участию в деле у суда апелляционной инстанции не имеется. Содержащаяся в уточнении к апелляционной жалобе ссылка на это обстоятельства подлежит отклонению.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Требования заявителя носят характер оспаривания ненормативных правовых актов, принятых антимонопольным органом.

Самостоятельных оснований для оспаривания вынесенного антимонопольным органом определения от 28.03.2013 "Об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки" администрацией не заявлено. Этот акт оспаривается заявителем по основаниям, заявленным в качестве возражения в отношении пунктов 1 и 2 решения от 20.03.2013. Более того, определение от 28.03.2013 не носит самостоятельного характера, а лишь изменяет редакцию решения от 20.03.2013. В этой связи самостоятельная оценка законности указанного определения судом апелляционной инстанции не производится. Оценке по настоящему делу подлежат решение УФАС по Челябинской области от 20.03.2013 в редакции этого определения, а также предписание от 20.03.2013.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 этого Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из оспариваемого решения антимонопольного органа (с учетом определения от 28.03.2013 "Об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки") следует, что администрации вменяется в вину нарушение п.п.2 и 5 ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии пунктов 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2 (за исключением определения МУП "Служба организации дорожного движения" в качестве заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), 3 и 4 Постановления N 5-п, а также ч.ч.1 и 3 ст.15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении МУП "Служба организации движения" функциями муниципального заказчика путем принятия пункта 2 Постановления N 5-п (в части определения предприятия заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), которое привело или могло привести к ограничению, устранению конкуренции при размещении заказа на изготовление социальных карт.

Частью 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения отнесены вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения городского округа приведены в ст.16 Закона N 131-ФЗ, в силу пункта 7 части 1 которой к числу таких вопросов отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населения и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с Постановлением Главы города Челябинска от 31.07.2002 N 1100-п по результатам рассмотрения предложения ОАО "Челябинвестбанк", принято решение о совместном взаимовыгодном сотрудничестве по созданию и внедрению на территории города Челябинска единой городской автоматизированной платежной системы учета предоставляемых льгот, субсидий и услуг населению - "Социальная карта жителя города Челябинска", которая представляет собой специализированный программно-технический комплекс с использованием пластиковых карт.

Постановлением главы города Челябинска от 14.02.2003 N 224-п установлено, что социальная карта жителя города Челябинска является единым унифицированным документом на регистрацию количества предоставленных услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования г. Челябинска, имеющих право льготного проезда. Карта выдается на основании установленных законодательством документов и является инструментом учета количества предоставленных услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования.

Законом Челябинской области от 24.09.2009 N 465-3О "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым осуществляется за счет средств федерального бюджета" предусмотрено, что проезд льготников осуществляется на основании единого социального проездного билета или персонифицированной социальной электронной карты (ст.1). Финансирование расходов на изготовление единых социальных проездных билетов и персонифицированных социальных электронных карт являются расходными обязательствами Челябинской области (ст.5).

Как обоснованно отмечено антимонопольным органом, из указанных нормативных актов следует, что социальная карта представляет собой инструмент учета количества предоставленных услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования, с помощью которого конкретизируются и более четко выстраиваются отношения между транспортными предприятиями, которые непосредственно предоставляют проезд льготникам на основании договора перевозки (п.1 ст.426, п.2 ст.789 Гражданского кодекса Российской Федерации), и бюджетом, который впоследствии возмещает эти расходы предприятиям в соответствии со ст.53 Закона N 131-ФЗ, с.69, п.2 ст.74.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Введение социальной карты необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, так как позволяет реализовывать меры социальной поддержки путем обеспечения льготного проезда отдельных категорий граждан. В этой связи установление требований к социальной карте и ее изготовлению должно осуществляться органами местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий за счет бюджетных средств, в соответствии со ст.54 Закона N 131-ФЗ.

Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов па поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N94-ФЗ) установлено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ч.2 ст.3). Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных этим Законом (ч.2 ст.10).

Подлежащим модернизации на основании Постановления N 5-п транспортным приложением социальной карты жителя города Челябинск является непосредственно сама социальная карта, используемая пассажиром в качестве средства оплаты проезда, а также транспортные терминалы, используемые перевозчиками для учета льготных поездок (что необходимо в целях последующей компенсации перевозчику проезда за счет средств бюджета), выдачи проездного билета и приема платежей за проезд. Учитывая, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения, указанные социальные карты, как обеспечивающие потребности льготных категорий граждан города следует признать приобретаемыми для решения вопросов местного значения.

УФАС по Челябинской области по итогам анализа содержания Постановления N 5-п обоснованно отмечено, что постановление не позволяет определить, в чем именно заключается модернизация транспортного приложения. Вместе с тем, этим постановлением МУП "Служба организации движения" определено в качестве организатора и заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска (п.2 Постановления N 5-п). То есть, на указанное юридическое лицо фактически возложена обязанность по приобретению социальных карт, а также определению не указанных в постановлении, требований к социальным картам и транспортным терминалам.

Как установлено антимонопольным органом, социальные карты фактически приобретены МУП "Служба организации движения" за счет собственных средств предприятия без проведения торгов. В соответствии с договорами оказания услуг от 06.03.2012 N 162с и N 37/10/168с, заключенными МУП "Служба организации движения" с муниципальными предприятиями - перевозчиками, транспортная является собственностью МУП "Служба организации движения (пункты 1.4 договоров).

Вместе с тем, в рассматриваемой ситуации, исходя из целей приобретения транспортных карт, заказчиком следует признать орган местного самоуправления, и размещение такого заказа могло быть осуществлено исключительно в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ.

Наделение администрацией хозяйствующего субъекта - МУП "Служба организации движения" функциями муниципального заказчика путем принятия пункта 2 постановления в части определения муниципального предприятия заказчиком изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт, обоснованно признано антимонопольным органом противоречащим ч.3 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

При этом, поскольку этими действиями нарушены положения законодательства о размещении заказов (в отношении приобретения без проведения торгов социальных карт), что могло привести к ограничению, устранению конкуренции, эти действия администрации также правомерно признаны противоречащими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с ч.5 ст.790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Определив МУП "Служба организации движения" заказчиком по приобретению транспортных терминалов, обязав в п.п.3 и 4 Постановления N 5-п перевозчиков (МУП "Челябинский автобусный транспорт", МУП "Челябинский городской электрический транспорт") обеспечить планомерное распространение и функционирование модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска, оформить соответствующие договоры до 15.01.2012, а также внедрить модернизированное транспортное приложение социальной карты жителя города Челябинска для учета льгот на проезд в городском транспорте общего пользования, предоставляемых в соответствии с действующим законодательством, и провести работу по оснащению транспортных единиц подвижного состава терминалами с печатными устройствами для приема модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска, администрация фактически ограничила возможности перевозчиков по самостоятельному определению вариантов и требований по транспортным терминалам, что не соответствует п.п.2 и 5 ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

Также, суд апелляционной инстанции соглашается с позицией антимонопольного органа о том, что пунктами 1 и 2 Постановления N 5-п ограничена самостоятельность перевозчиков в части определения используемых ими для учета поездок терминалов, так как этими пунктами установлено, что средства учета перевозчиками оплаты услуг по перевозке отдельных (льготных) категорий граждан определяются МУП "Служба организации движения". При этом, положениями ст.16 Закона N 131-ФЗ определение средств учета перевозчиками оплаты услуг по перевозке отдельных (льготных) категорий граждан с использованием социальной карты (в том числе путем модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска) не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

Помимо этого, пунктом 2 Постановления N 5-п МУП "Служба организации движения" определено в качестве организатора Центра эмиссии, к функциям которого отнесено оказание услуг по информационно-технологическому обслуживанию перевозчика в автоматизированной системе учета перевозки пассажиров транспортом общего пользования.

Постановлением Администрации города Челябинска от 27.11.2012 N 256-п утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, пунктами 2 и 9 которого получателями субсидий определены перевозчики (юридические лица, индивидуальные предприниматели), принявшие на себя по договору перевозки пассажира обязанность перевезти пассажира и его ручную кладь в пункт назначения, осуществляющие меры социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду по внутримуниципальным маршрутам по маршрутной сети города Челябинска. При этом получатели субсидий должны иметь, в том числе: терминалы системы электронного учета, совместимой с действующими социальными картами, транспортными картами, персонифицированными социальными электронными картами для обеспечения безналичной оплаты проезда, фиксации поездок граждан, проезд которых в соответствии с действующим законодательством предусмотрен на основании социальных карт, договор с организацией, осуществляющей сопровождение автоматизированной системы оплаты проезда. Сумма субсидии на основании пункта 8 Порядка предоставления субсидий определяется по данным учета Центра эмиссии социальных карт или получателя субсидии. Получатели субсидии формируют сведения о количестве поездок на основании социальных транспортных карт, транспортных карт школьника, транспортных карт студента самостоятельно, через принадлежащую им систему электронного учета поездок, совместимую с автоматизированной системой учета оплаты услуг по перевозке пассажиров в соответствии с Постановлением, либо через Центр эмиссии социальных карт.

Как установлено антимонопольным органом, во исполнение Постановления N 5-п перевозчиками заключаются с Центром эмиссии договоры на оказание платных услуг по информационно-технологическому обслуживанию перевозчика в системе. В частности во исполнение этого постановления заключены: дилерский договор от 30.08.2011 с ООО "БЕНТОК-Смоленск" (на предоставление эксклюзивного права на территории Челябинской области па продажу, гарантийное и сервисное обслуживание транспортных терминалов и программно-технологического обеспечения); договор от 30.08.2011 N 9/2011 с ООО "БЕНТОК-Смоленск" поставки 25 комплектов транспортных терминалов на сумму 675000, 00 рублей; договор от 30.08.2011 N10/2011 с ООО "БЕНТОК-Смоленск" на поставку программно-технологического обеспечения на сумму 800000 руб.; договор от 06.03.2012 N162с с МУП "Челябинский автобусный транспорт" на оказание платных услуг по информационно-технологическому обслуживанию перевозчика в системе, предусматривающий обязанность перевозчика уплачивать исполнителю ежемесячно 2% от всех совершенных транзакций по картам (за оказанные услуги сумма денежных средств по этому договору составила 9096228,98 рублей); договор от 06.03.2012 N37/10/168с с МУП "Челябинский городской электрический транспорт" на оказание платных услуг по информационно-технологическому обслуживанию перевозчика в системе, в соответствии с которым перевозчик выплачивает исполнителю ежемесячно 2 % от всех совершенных транзакций по картам (сумма уплаченных средств по этому договору составила 18628196,7 руб.); договор от 21.03.2011 N29К/1735-КОМ с ОАО "Челябинвестбанк" на осуществление приема платежей от абонентов в оплату услуг (сумма денежных средств, выплаченных по указанному договору, составила 332507,88 руб.).

Кроме того, МУП "Челябинский автобусный транспорт" заключен договор N 7/2011 от 30.08.2011 с ООО "БЕНТОК-Смоленск" на поставку оборудования - терминалов и программно-технологического обеспечения в количестве 755 комплектов на сумму 20385000 руб.

МУП "Челябинский городской электрический транспорт" заключены с ООО "БЕНТОК-Смоленск": договор N 5/2011/28 от 23.06.2011 на поставку оборудования - 25 комплектов терминалов и программно-технологического обеспечения, на сумму 694600 рублей; договор N 8/2011/35 от 30.08.2011 на поставку оборудования - 450 комплектов терминалов на сумму 12150000 руб.

Постановлением администрации города Челябинска от 05.05.2012 N 88-и утвержден перечень внутримуниципальных автобусных маршрутов по маршрутной сети города Челябинска, на которых отдельным категориям граждан предоставляются меры социальной поддержки. Перевозка льготной категории граждан осуществляется по социальной карте жителя города Челябинска исключительно МУП "Челябинский автобусный транспорт" и МУП "Челябинский городской электрический транспорт".

Иные перевозчики, имеющие право на осуществление перевозки льготной категории пассажиров, в целях осуществления такой перевозки и последующего возмещения расходов также должны будут с учетом требований п.п.1 и 2 Постановления N 5-п приобретать определенные МУП "Служба организации движения" транспортные терминалы и использовать информационные услуги Центра эмиссии. То есть, Постановление N 5-п ограничивает перевозчиков в праве выбора контрагента по оказанию информационных услуг, определив в качестве такового Центра эмиссии.

Также, пунктом 2 Постановления N 5-п МУП "Служба организации движения" определено в качестве организации, уполномоченной на предоставление отчетов в Министерство социальных отношений Челябинской области, Управление социального развития администрации города Челябинска и Управление по делам образования администрации города Челябинска.

Во исполнение этого условия МУП "Служба организации движения" подписаны: договор с Управлением социального развития Администрации города Челябинска и МУП "Челябинский городской электрический транспорт" от 10.01.2012 N 9/22 на предоставление отчетности по субсидиям на возмещение перевозчику затрат, связанных с осуществлением социальной поддержки отдельным категориям граждан (с учетом заключенного между МУП "Служба организации движения" и МУП "Челябинский городской электрический транспорт" соглашения от 01.01.2012 N 2 к указанному договору МУП "Служба организации движения" обязалось за вознаграждение осуществлять действия, связанные с предоставлением перевозчику субсидий - сбор информации и ведение учета льготного проезда пассажиров, составление и предоставление в уполномоченные управления соответствующих отчетов и т.п.); договор с Управлением социального развития Администрации города Челябинска и МУП "Челябинский автобусный транспорт" от 30.01.2012 N 23 на предоставление субсидий на возмещение перевозчику затрат, связанных с осуществлением социальной поддержки отдельным категориям граждан (с учетом заключенного между МУП "Служба организации движения" и МУП "Челябинский автобусный транспорт" соглашение от 01.01.2012 N 1 к указанному договору МУП "Служба организации движения" обязалось за вознаграждение осуществлять действия, связанные с предоставлением перевозчику субсидий - сбор информации и ведение учета льготного проезда пассажиров, составление и предоставление в уполномоченные управления соответствующих отчетов и т.п.); договор от 21.03.2012 с Управлением социального развития Администрации города Челябинска об обмене информацией для предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду по внутримуниципальным маршрутам регулярных перевозок; договор с Управлением по делам образования города Челябинска и МУП "Челябинский автобусный транспорт" от 27.01.2012 N 1 на предоставление субсидий на возмещение перевозчику затрат, связанных с осуществлением социальной поддержки отдельным категориям граждан (с учетом заключенного между МУП "Служба организации движения" и МУП "Челябинский автобусный транспорт" соглашение от 01.01.2012 N 1 к этому договору, МУП "Служба организации движения" приняло обязательство за вознаграждение осуществить действия, связанные с предоставлением перевозчику субсидий - сбор информации и ведение учета льготного проезда пассажиров, составление и предоставление в уполномоченные управления соответствующих отчетов и т.п.); договор с Управлением по делам образования города Челябинска и МУП "Челябинский городской электрический транспорт" от 27.01.2012 N 2 на предоставление субсидий па возмещение перевозчику затрат, связанных с осуществлением социальной поддержки отдельным категориям граждан (с учетом заключенного между МУП "Служба организации движения" и МУП "Челябинский городской электрический транспорт" соглашения от 01.01.2012 N 2 к этому договору, МУП "Служба организации движения" приняло обязательство за вознаграждение осуществить действия, связанные с предоставлением перевозчику субсидий - сбор информации и ведение учета льготного проезда пассажиров, составление и предоставление в уполномоченные управления соответствующих отчетов и т.п.); договор с Министерством социальных отношений Челябинской области от 24.02.2012 N 111 о возмещении расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан мер социальной поддержки по оплате проезда.

Иные перевозчики, имеющие право на осуществление перевозки льготной категории пассажиров, в целях осуществления такой перевозки и последующего получения субсидий также должны будут с учетом требований п.2 Постановления N 5-п заключать с МУП "Служба организации движения" договоры на оказание услуг по предоставлению отчетов в соответствующие органы. То есть, пункт 2 Постановления N 5-п ограничивает право выбора перевозчиками контрагентов по оказанию услуг по предоставлению отчетов в соответствующие органы для получения субсидий.

Воспрепятствование пунктами 1 (в части модернизации транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде транспортных терминалов), 2 (за исключением определения МУП "Служба организации движения" в качестве заказчика изготовления модернизированного транспортного приложения социальной карты жителя города Челябинска в виде социальных карт), 3, 4 Постановления N 5-п осуществлению деятельности перевозчиков путем ограничения выбора контрагентов, оказывающих указанные в этом постановлении услуги, правомерно признано антимонопольным органом противоречащим требованиям п.п.2 и 5 ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

В этой связи суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции о законности пунктов 1 и 2 оспоренного решения антимонопольного органа.

Кроме того, по результатам анализа Устава МУП "Служба организации движения", утвержденного приказом КУиЗО г. Челябинска от 14.09.2010 N 1296 УФАС по Челябинской области пришло к выводу о наделении этого лица полномочиям отраслевого органа местного самоуправления, что противоречит ч.3 ст.15 Закона N 135-ФЗ (п.3 резолютивной части оспоренного решения антимонопольного органа). Однако, решение УФАС по Челябинской области в этой части администрацией не оспаривается, а потому оснований для проверки законности этих выводов антимонопольного органа у суда не имеется.

Решение УФАС по Челябинской области в части выдачи администрации предписания об изменении нарушающих антимонопольное законодательство условий Постановления N 5-п (п.4 резолютивной части решения), а также выданное на основании этого решения предписание соответствуют п.2 ч.1 ст.23 Закона N 135-ФЗ. При этом предписание отвечает критериям конкретности и исполнимости. В этой связи оснований для признания не соответствующими закону п.4 решения и предписания от 20.03.2013 не имеется.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не имеет оснований для переоценки вывода суда первой инстанции об отсутствии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности вынесенных антимонопольным органом решения от 20.03.2013 (в оспоренной части), предписания от 20.03.2013 и определения от 28.03.2013 "Об устранении описки, опечатки или арифметической ошибки".

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.09.2013 по делу N А76-6967/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.В. Баканов В.Ю. Костин