Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 апреля 2014 г. N Ф09-864/14 по делу N А76-13421/2013

Екатеринбург

02 апреля 2014 г.

Дело N А76-13421/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 апреля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Черкезова Е.О., Василенко С.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области (далее - Министерство, административный орган) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.09.2013 по делу N А76-13421/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Министерства - Бойко Н.С. (доверенность от 15.01.2014 N 1/23).

От общества с ограниченной ответственностью "ЭФА" (далее - общество, заявитель, недропользователь) поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей, которое удовлетворено судом в силу ч. 3 ст. 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Общество обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным распоряжения административного органа от 01.04.2013 N 521-Р о досрочном прекращении права пользования недр.

Решением суда от 04.09.2013 (судья Бастен Д.А.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2013 (судьи Малышева И.А., Иванова Н.А., Толкунов В.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на то, что при рассмотрении спора по существу судами обеих инстанций не было установлено, какие именно права и законные интересы общества, а также нормы действующего законодательства нарушает оспариваемый заявителем ненормативный правовой акт.

Административный орган считает необоснованным вывод суда о нарушении установленного законом порядка досрочного прекращения действия лицензии на право пользования недрами, поскольку Министерством данная процедура соблюдена; все необходимые уведомления об устранении выявленных нарушений от 01.12.2011 N 80, от 27.06.2012 N 141, от 23.01.2013 N 153, решение о приостановлении действия лицензии направлялись по юридическому адресу заявителя, отметка почтового отделения об отсутствии адресата по юридическому адресу, сведения о котором содержатся в ЕГРЮЛ. является подтверждением надлежащего уведомления недропользователя о допущенных нарушениях.

При исследовании обстоятельств дела, судами установлено, что обществу выдана лицензия от 17.09.2008 N ЧЕЛ 80126ТР на право геологического изучения и добычи плитчатых кварцитов и сланцев на Звёздчатом участке (восточная и западная части) на территории Карабашского городского округа, сроком действия до 30.09.2033 (пункт 3.7 лицензионного соглашения от 18.09.2008, являющегося неотъемлемой частью указанной лицензии).

Положениями названного лицензионного соглашения срок утверждения запасов по результатам геологоразведочных работ экспертной комиссией по запасам общераспространённых полезных ископаемых Министерства определён до 30.09.2010, срок согласования в установленном порядке проекта на отработку месторождения, соответственно, до 30.04.2011.

Лицензионным соглашением также установлен срок представления Программы мониторинга месторождения на согласование с указанием, что данная Программа представляется одновременно с проектом отработки месторождения до 30.04.2011 (п. 7.3 лицензионного соглашения).

Пунктом 8.3 лицензионного соглашения предусмотрено, что ежегодная информация о выполнении условий соглашения и результатах геологоразведочных работ представляется до 15 декабря отчётного года.

Решениями Министерства от 15.09.2008 N 197, от 05.02.2010 N 43, от 07.04.2011 N 117 по заявлениям общества от 18.01.2010 N 1, от 15.03.2011 б/н в лицензионное соглашение были внесены изменения в части определения сроков выполнения отдельных этапов работ, а именно: срок утверждения проекта геологоразведочных работ и проведения в установленном порядке геологической экспертизы определён до 31.03.2010; срок регистрации работ по геологическому изучению недр согласован в течение месяца от даты утверждения проекта геологоразведочных работ; срок представления материалов поисковых и оценочных работ на НТС по Управлению недропользования Челябинской области согласован до 30.09.2011; срок утверждения запасов экспертной комиссией по запасам общераспространённых полезных ископаемых Министерства до 30.09.2011; срок представления на согласование проекта месторождения согласован до 30.04.2012.

Пунктом 7.3 изменений и дополнений N 1 к лицензионному соглашению на недропользователя была возложена обязанность разработать, согласовать и реализовать программу мониторинга месторождения в соответствии с "Требованиями к мониторингу месторождений твёрдых полезных ископаемых", утверждёнными МПР России 04.08.2000, с обязательным условием выполнения инструкций по охране недр и промышленной безопасности; при этом программа мониторинга представляется в установленном порядке на согласование одновременно с проектом отработки месторождения до 30.04.2012.

Административный орган уведомлением от 01.12.2011 N 80 сообщил обществу о том, что в срок до 30.09.2011 экспертной комиссией по запасам общераспространённых полезных ископаемых Министерства не утверждены запасы плитчатых кварцитов и сланцев, а также предупредил заявителя, что в случае неустранения указанного нарушения в течение трёх месяцев со дня получения данного уведомления, действие лицензии на основании п. 2 ч. 2 ст. 20 Законом Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах") может быть приостановлено или досрочно прекращено.

Министерством также сообщено недропользователю о несогласовании в срок до 30.04.2012 проекта разработки месторождения и программы мониторинга месторождения с указанием срока устранения данного нарушения, а также предупреждения о возможности приостановления или досрочного прекращения действия лицензии общества на основании п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах" (уведомление от 27.06.2012 N 141).

Названные уведомления направлены административным органом по юридическому адресу общества (Челябинская область, г. Карабаш, ул. Металлургов,15/1-76) и возвращено с отметкой почты об отсутствии адресата.

Министерство, полагая, что недропользователь нарушает условия пользования предоставленным участком недр 31.10.2012 вынес распоряжение N 1758-Р "О приостановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространённые полезные ископаемые по лицензии от 17.09.2008 N ЧЕЛ 80126 ТР", направленное по юридическому адресу общества, которое возвращено с отметкой почты об отсутствии адресата.

Уведомлением от 23.01.2013 N 153 административный орган сообщил заявителю о непредставлении в срок до 15.12.2012 ежегодной информации о выполнении условий лицензионного соглашения, указав в нем срок устранения данного нарушения, а также предупредил общество о возможности приостановления или досрочного прекращения действия выданной лицензии на основании п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах" с направлением уведомления по адресу: Челябинская область, г. Карабаш, ул. Металлургов, д. 15, оф. 1, которое возвращено почтой по мотиву отсутствия адресата.

Впоследствии Министерство распоряжением от 01.04.2013 N 521-Р "О досрочном прекращении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые, с 05.04.2013 прекратило право пользования заявителем участком недр для геологического изучения и добычи плитчатых кварцитов и сланцев за Звёздчатом участке (восточная и западная части), расположенном на территории Карабашского городского округа Челябинской области, предоставленным лицензией от 17.09.2008 N ЧЕЛ 80126 ТР. В названным распоряжении общество обязали представить в адрес административного органа в срок до 05.07.2013 отчёт по результатам проведённых работ по данной лицензии, в том числе о проведённой рекультивации нарушенных земель в соответствии с действующим законодательством; возвратить в адрес Министерства первый экземпляр лицензии и уведомить Управление по недропользованию по Челябинской области о досрочном прекращении спорной лицензии.

Полагая, что данное распоряжение нарушает права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суды обеих инстанций исходили из нарушения Министерством порядка досрочного прекращения права пользования недрами, установленного действующим законодательством; при этом примененная административным органом мера принуждения в виде досрочного прекращения права пользования недрами и действия лицензии является чрезмерным ограничением прав общества; она не отвечает требованиям справедливости и соразмерности и не является необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации.

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены или изменения.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктами п. 1, 2 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может быть оспорено юридическим лицом в суде.

Правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр регулируются Законом "О недрах".

Согласно ст. 11 Закона "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Обеспечение функционирования государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ч. 2 ст. 16 Закона "О недрах").

Таким образом, недропользователь, заключая с органом, выдавшим лицензию на право пользования недрами лицензионное соглашение, в котором закреплены условия пользования участком недр, тем самым принимает на себя обязательства по его исполнению.

В соответствии с п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона "О недрах" на недропользователя возложена обязанность обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

На основании п. 2 ч. 2, ч. 3 ст. 20 Закона "О недрах" право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в том числе в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии. При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке.

Порядок досрочного прекращения права пользования недрами определен ст. 21 Закона "О недрах", п. 15.4 "Положения о порядке лицензирования пользования недрами", утверждённого постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1993 N 3314-1 в соответствии с которыми в случаях, предусмотренных п. 2, 3, 5 ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах", решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Таким образом, исходя из содержания названных выше норм необходимым условием для принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами по указанным выше основаниям является предварительное направление и вручение недропользователю письменного уведомления о допущенных им нарушениях и предоставление реальной возможности эти нарушения устранить.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что Министерством не всем адресам недропользователя направлялось уведомление о допущенных нарушениях, содержащее предупреждение о возможном досрочном прекращении права пользования недрами в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 21 Закона о недрах, что лишило общество реальной возможности принять какие-либо меры по их устранению и соблюдению сроков, установленных уведомлением.

Как следует из материалов дела, заявитель имеет в наличии два адреса: юридический - Челябинская область, г. Карабаш, ул. Металлургов, 15/1-76 (согласно выписке из единого государственного реестра юридических лиц); почтовый - г. Челябинск, ул. Российская, д. 61 "А", 202 (поставлено на налоговый учет), по которому общество просило административный орган направлять почтовую корреспонденцию (уведомление от 17.10.2011N 86, направленное в адрес административного органа 17.10.2011 с описью вложения).

Судами установлено и материалами дела подтвержден факт использования Министерством адреса: г. Челябинск, ул. Российская, д. 61 "А", 202 для передачи обществу необходимой информации и деловой переписке (от 16.07.2012 N 1/9603; от 27.07.2012 N 6/10267, от 20.06.2013 N 6/9458,); акт внеплановой проверки общества от 01.10.2008.

Судами верно отмечено, что уведомление от 27.06.2012 N 141 и распоряжение от 31.10.2012 N 1758-Р "О приостановлении права пользования участком недр местного значения, содержащим общераспространенные полезные ископаемые по лицензии ЧЕЛ 80126 ТР" Министерством не направлялись по адресу, специально указанному для этих целей обществом: г. Челябинск, ул. Российская, д. 61 "А", 202.

В материалы дела приложено уведомление от 23.01.2013 N 153 "О нарушении условий пользования недрами по лицензии ЧЕЛ 80126 ТР" непосредственно предшествующее принятию оспариваемого распоряжения, направленное Министерством по адресу: Челябинская область, г. Карабаш, ул. Металлургов, д. 15, оф. 1, по существу, не являющееся ни юридическим, ни почтовым адресом общества, и которое возвращено почтой по мотиву отсутствия адресата.

Доказательств направления данного уведомления по иным адресам материалы дела не содержат.

Учитывая изложенное, исследовав и оценив в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, указанные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суды установили, что Министерство, располагая данными о почтовом адресе общества, не направляло на него необходимые документы, а также неполучение заявителем данной корреспонденции по юридическому адресу, и пришли к обоснованному выводу о недостаточности мер, принятых административным органом по извещению общества о допущенных нарушениях и необходимости их устранения.

Поскольку недропользователь, не располагавший сведениями о наличии к нему со стороны Министерства претензий об исполнении обязательств по лицензионному соглашению, о сроках исполнения, вывод судов о том, что заявитель лишен возможности устранения выявленных нарушений и обеспечения тем самым защиты своих прав и законных интересов, является правильным.

Таким образом, суды обоснованно указали, что Министерством не соблюден установленный порядок досрочного прекращения права пользования недрами и действия лицензии.

Кроме того, суды верно заключили, что из текста оспариваемого распоряжения не представляется возможным установить, какие конкретно нарушения явились основанием для досрочного прекращения лицензии на право пользования недрами, поскольку данные нарушения в распоряжении не указаны.

В материалах дела отсутствуют "Рекомендации экспертного совета по лицензированию пользования участками недр местного значения, расположенных на территории Челябинской области" (протокол от 28.02.2013 N 3), на которые имеется ссылка в тексте распоряжения.

В связи с этим суд кассационной инстанции отклоняет доводы Министерства, изложенные в кассационной жалобе о доказанности получения обществом спорных уведомлений, как основанные на иной оценке доказательств и фактических обстоятельств, установленных по делу.

Помимо изложенного, правильно отметили суды, что прекращение права пользования недрами представляет собой специальную принудительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц. Данная мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Как указано в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/СМП-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским Судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие", меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Лишение лицензии в силу ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает специальную правоспособность юридического лица, поскольку прекращает его право заниматься определенным видом деятельности и, соответственно, является мерой государственного принуждения.

Исходя из анализа приведенных выше положений, суды пришли к обоснованному выводу о том, что нормы Закона о недрах, регулирующие порядок досрочного прекращения права пользования недрами, не являются императивными, устанавливающими безусловную обязанность лицензирующего органа при наличии перечисленных в ст. 20, 21 данного закона, принять решение о досрочном прекращении лицензии на право пользования участками недр. Следовательно, лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о прекращении права пользования недрами не может ограничиться формальным установлением факта нарушений лицензионного соглашения, не исследуя всех фактических обстоятельств совершения данного нарушения в совокупности и взаимосвязи.

Как видно из материалов дела и установлено судами, обществом были проведены поисковые, оценочные и геологоразведочные работы для поиска плитчатых кварцитов и сланцев на территории Карабашского городского округа. Для решения поставленных задач был выполнен комплекс полевых, геологических, геофизических, гидрогеологических и топографо-геодезических работ, проведены лабораторные исследования, выполнена камеральная обработка материалов, результаты выполненных работ подробно изложены. При этом материалы поисковых, оценочных и разведочных работ обществом были представлены и рассмотрены экспертной комиссией по запасам при Минпроме, признаны недостоверными и направлены на доработку, после чего в 2012 году проведены дополнительные геологоразведочные работы и подготовлены исправленные материалы по их результатам (письмо 29.04.2013).

Судом апелляционной инстанции верно заключено, что на текущий момент поисковая и оценочные стадии на участке недр "Звездчатый", предоставленном заявителю по спорной лицензии, в целом выполнены, обществом получено заключение государственной экспертизы запасов общераспространенных полезных ископаемых (письма Министерства от 17.10.2013 N 6/16119, от 12.11.2013 N 6/17461, протокол заседания Научно-технического Совета N 17 от 08.10.2013, заключение государственной экспертизы запасов общераспространенных полезных ископаемых Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области от 08.11.2013).

Исследовав и оценив в порядке, предусмотрено ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что несмотря на нарушение согласованных в лицензионном соглашении сроков выполнения отдельных этапов работ по геологическому изучению и добыче плитчатых кварцитов и сланцев на Звездчатом участке (восточная и западная части) на территории Карабашского городского округа, обществом фактически велись данные работы; им произведены значительные материальные затраты по изучению и разработке месторождения, и пришли к выводу, что такая мера как досрочное прекращение действия лицензии на право пользование недрами, не может быть признана соответствующей требованиям разумности и справедливости и адекватной совершенному правонарушению.

В связи с изложенным суды правомерно посчитали, что у Министерства отсутствовали достаточные основания для принятия решения о досрочном прекращении пользования недрами и действия спорной лицензии.

При таких обстоятельствах дела, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи с позиции ст. 65 - 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды пришли к верному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Суды первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне установили и исследовали обстоятельства дела, имеющие значение для правильного разрешения данного спора, дали надлежащую им оценку.

Доводы Министерства, изложенные в кассационной жалобе, выводов судов не опровергают, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции в силу ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.09.2013 по делу N А76-13421/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.11.2013 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Е.О. Черкезов С.Н. Василенко