Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 3 апреля 2014 г. N Ф09-907/14 по делу N А76-14233/2013

Екатеринбург

03 апреля 2014 г.

Дело N А76-14233/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 апреля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Василенко С.Н., Сухановой Н.Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Челябинска (далее - ГУАиГ Администрации г. Челябинска, заявитель) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 07.10.2013 по делу N А76-14233/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2013 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенные надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

ГУАиГ Администрации г. Челябинска обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 04.06.2013 по делу N 33-07/13 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Карякин Виталий Сергеевич (далее - предприниматель), Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска.

Решением суда первой инстанции от 07.10.2013 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2013 (судьи Малышева И.А., Кузнецов Ю.А., Толкунов В.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе ГУАиГ Администрации г. Челябинска просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

При этом заявитель указывает, что органом, уполномоченным на выдачу разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в г. Челябинске является Управление наружной рекламы и информации Администрации г. Челябинска. Предприниматель представил не полный пакет документов, предусмотренный действующим законодательством, в связи с этим ГУАиГ Администрации г. Челябинска предпринимателю рекомендовано обратиться в Управление наружной рекламы и информации Администрации г. Челябинска для предоставления документов в соответствии с перечнем, указанным в решении Челябинской городской Думы от 10.07.2008 N 33/2 "Об утверждении Положения о порядке распространения наружной рекламы и информации в городе Челябинске" (далее - Положение N 33/2).

Кроме того, по мнению заявителя положения Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации" необоснованно были применены судами к рассматриваемым правоотношениям, поскольку заявление предпринимателя о согласовании мест размещения рекламных конструкций не является обращением гражданина в том смысле, который придает данному понятию ст. 4 названного Федерального закона.

В связи с этим заявитель полагает, что в его действиях отсутствует нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ).

Проверив законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что 11.12.2012 предприниматель обратился в ГУАиГ Администрации г. Челябинска с заявлением от 10.12.2012 N 29 о возможности согласования установки рекламных конструкций по следующим адресам: г. Челябинск, ул. Профессора Благих, 59; г. Челябинск, ул. Курчатова, д. 25; г. Челябинск, пр. Победы, д. 111, г. Челябинск, ул. Комарова, д. 116; г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 39, сторона А; г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 39, сторона Б; г. Челябинск, пр. Свердловский, д. 27 сторона А; г, Челябинск, пр. Свердловский, д. 27 сторона Б; г. Челябинск, пр. Свердловский, д. 6; г. Челябинск, ул. Головницкого, д. 16; г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 80; г. Челябинск, ул. Молодогвардейцев, д. 54; г. Челябинск, ул. 40 лет Победы, д. 36 (далее - рекламные конструкции).

ГУАиГ Администрации г. Челябинска письмом от 18.12.2012 N 40-12898/оф сообщило предпринимателю о том, что места размещения рекламных конструкций в г. Челябинске определяет Управление наружной рекламы и информации в г. Челябинске и рекомендовало ему обратиться в названное Управление по вопросу подготовки и оформления документов для установки и эксплуатации рекламных конструкций.

Предприниматель 22.01.2013 обратился в Управление с заявлением о неправомерных действиях ГУАиГ Администрации г. Челябинска, выразившихся в отказе от рассмотрения по существу заявления предпринимателя о предварительном согласовании размещения рекламных конструкций и создающих необоснованные препятствия осуществлению им, как хозяйствующим субъектом, предпринимательской деятельности, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Рассмотрев заявление предпринимателя, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что письмо ГУАиГ Администрации г. Челябинска от 18.12.2012 N 40-12898/оф содержит отказ в рассмотрении заявления предпринимателя о согласовании мест установки рекламных конструкций, не содержит письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов либо уведомления о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, что нарушает ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ и создает необоснованные препятствия осуществлению предпринимательской деятельности.

По результатам рассмотрения обращения предпринимателя Управление 04.06.2013 приняло решение по делу N 33-07/13.

Полагая, что названное решение антимонопольного органа незаконно, предприниматель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды, сделав вывод о том, что действия ГУАиГ Администрации г. Челябинска, уклонившегося от рассмотрения обращения предпринимателя в установленном законом порядке, нарушают положения ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ и создают предпринимателю необоснованные препятствия для осуществления его предпринимательской деятельности по размещению рекламных конструкций, а также о том, что у ГУАиГ Администрации г. Челябинска не имелось оснований не рассматривать заявление предпринимателя по существу и рекомендовать ему обратиться в Управление наружной рекламы и информации Администрации г. Челябинска, отказали в удовлетворении заявленных требований.

Однако судами не учтено следующее.

Федеральный закон N 135-ФЗ направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции в частности органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Федерального закона N 135-ФЗ).

В ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 153-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пунктом 7 ст. 4 Федерального закона N 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с подп. "д" п. 2 ч. 1 ст. 23 названного закона антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 Федерального закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Из совокупности вышеприведенных норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом действующего законодательства привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах. Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением ст. 15 упомянутого закона. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения, не имеет.

Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на управление.

Как следует из материалов дела, ГУАиГ Администрации г. Челябинска антимонопольным органом вменено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в отказе предпринимателю в рассмотрении по существу заявления о предварительном согласовании мест размещения рекламных конструкций, что, по мнению Управления, создает необоснованные препятствия в осуществлении хозяйствующим субъектом предпринимательской деятельности и может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Разрешая спор, суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", Федеральным законом N 135-ФЗ, Положением N 33/2, посчитали правомерными выводы антимонопольного органа.

В частности, суды указали на то, что в обязанности ГУАиГ Администрации г. Челябинска вменено рассмотрение заявлений о предварительном согласовании мест размещения рекламных конструкций и выдача мотивированных заключений о возможности (невозможности) установки рекламных конструкций. Такая обязанность должна исполняться независимо от того, кто обратился в ГУАиГ Администрации г. Челябинска с заявлением о проведении согласования места размещения рекламной конструкции: Управление наружной рекламы и информации Администрации города Челябинска, в функции которого входит выдача разрешений на установку и размещение рекламных конструкций, либо само лицо, заинтересованное в размещении рекламной конструкции. Неисполнение данной обязанности, по мнению судов, препятствует получению разрешения на установку и размещение рекламной конструкции, без которого рекламная конструкция не может быть установлена на законных основаниях.

Между тем суд кассационной инстанции полагает, что выводы антимонопольного органа и судов относительно квалификации указанного выше бездействия ГУАиГ Администрации г. Челябинска по п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ являются необоснованными ввиду следующего.

Статья 15 Федерального закона N 135-ФЗ не презюмирует что любое нарушение норм действующего законодательства в отношении хозяйствующего субъекта со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая действия (бездействия) органов местного самоуправления (в рассматриваемом случае - ГУАиГ Администрации г. Челябинска) на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке.

Между тем из фактических обстоятельств настоящего дела следует, что в данном случае какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем антимонопольным органом не выявлены.

Управлением не устанавливалось, каким образом письмо ГУАиГ Администрации г. Челябинска от 18.12.2012 N 40-12898/оф содержащее отказ в рассмотрении заявления предпринимателя о согласовании мест установки рекламных конструкций с рекомендацией обратиться в орган, проводящий такое согласование, ограничивает конкуренцию или может привести к этому; какие иные хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с предпринимателем в результате рассмотренного Управлением бездействия ГУАиГ Администрации г. Челябинска.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции полагает, что выводы судов о том, что решение антимонопольного органа о признании ГУАиГ Администрации г. Челябинска нарушившим п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ не основано на действующем законодательстве.

В связи с отмеченным у судов не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении заявления ГУАиГ Администрации г. Челябинска о признании оспариваемого ненормативного правового акта Управления незаконным.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат отмене как принятые с неправильным применением норм материального права (п. 2 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку фактические обстоятельства установлены судами полно и в соответствии с имеющимися в деле доказательствами, суд кассационной инстанции полагает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, принять по спору новое решение - об удовлетворении требований, заявленных ГУАиГ Администрации г. Челябинска.

Руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 07.10.2013 по делу N А76-14233/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2013 по тому же делу отменить.

Заявленные требования удовлетворить.

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 20.12.2012 по делу N 65-07/12 признать недействительным.

Председательствующий

Е.А.Поротникова

Судьи

С.Н.Василенко Н.Н.Суханова