Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22 апреля 2014 г. N Ф09-1754/14 по делу N А60-24708/2013

Екатеринбург

22 апреля 2014 г.

Дело N А60-24708/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 апреля 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 апреля 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кравцовой Е. А.,

судей Жаворонкова Д.В., Анненковой Г.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Свердловской области от 05.11.2013 по делу N А60-24708/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

индивидуального предпринимателя Семенихиной Галины Витальевны (далее - предприниматель, истец) - Симоченков О.В. (доверенность от 01.03.2014);

Муниципального образования "город Екатеринбург" в лице Департамента финансов Администрации города Екатеринбурга - Павлова Е.А. (доверенность от 27.12.2013);

Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - Никифорова А.Е. (доверенность от 14.01.2013);

Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области - Рат М.Е. (доверенность от 10.01.2014);

Правительства Свердловской области - Плинч Н.Г. (доверенность от 21.09.2012);

Муниципального образования "город Екатеринбург" в лице Администрации города Екатеринбурга - Осипов Г.С., представитель Комитета по транспорту, организации дорожного движения и развитию улично-дорожной сети Администрации города Екатеринбурга (доверенность от 15.01.2014), Василенко И.С., представитель Комитета по социальной политике Администрации города Екатеринбурга (доверенность от 25.12.2013).

Предприниматель обратился в суд с иском о взыскании солидарно с Муниципального образования "город Екатеринбург" в лице Департамента финансов Администрации города Екатеринбурга, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области о убытков в сумме 2 771 755 руб. 56 коп., связанных с перевозкой на Екатеринбургском городском автомобильном транспорте по маршруту регулярного городского сообщения N 3 в период с 01.01.2011 по 31.12.2012 льготной категории граждан, относящихся к федеральному, региональному и муниципальному регистрам льготников (с учётом уточнения исковых требований в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Свердловской области, Муниципальное образование "город Екатеринбург" в лице Администрации города Екатеринбурга, открытое акционерное общество "Информационная сеть".

Решением суда от 05.11.2013 (судья Яговкина Е.Н.) исковые требования к Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации удовлетворены. Со Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области за счет казны Свердловской области в пользу истца взысканы убытки в сумме 1 400 013 руб. 16 коп. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу истца взысканы убытки в сумме 694 526 руб. 75 коп. В удовлетворении исковых требований к Муниципальному образованию "город Екатеринбург" в лице Департамента финансов города Екатеринбурга отказано. В удовлетворении исковых требований о взыскании 2 771 755 руб. 56 коп. с Муниципального образования "город Екатеринбург" в лице Департамента финансов города Екатеринбурга, Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации солидарно отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2014 (судьи Голубцов В.Г., Борзенкова И.В., Савельева Н.М.) решение суда оставлено без изменения.

Министерство финансов Свердловской области в кассационной жалобе просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, нарушение и неправильное применение судами норм материального и процессуального права.

По мнению Министерства финансов Свердловской области, при разрешении заявленных требований суды немотивированно, в отсутствие вины и причинно-следственной связи возложили ответственность на Российскую Федерацию и Свердловскую область, так как органы местного самоуправления муниципального образования г. Екатеринбург, осуществляя собственное правовое регулирование уже установленных органами государственной власти мер социальной поддержки по проезду посредством введения для льготников г. Екатеринбурга социальной транспортной карты, вышли за пределы своей компетенции. Судами неправильно истолкованы и применены к обстоятельствам настоящего дела положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, так как указанный закон не возлагает на органы местного самоуправления полномочия по принятию мер социальной поддержки федеральных и региональных льготников. Судами на Российскую Федерацию и Свердловскую область возлагается обязанность профинансировать из федерального и областного бюджета дополнительный объем мер социальной поддержки для льготников, включенных в федеральный и областной регистры, проживающих на территории конкретного муниципального образования. Судами также не мотивирован отказ в удовлетворении исковых требований к муниципальному образованию "город Екатеринбург". Также судами не исследован расчёт убытков, представленный истцом, судебные акты вынесены на основании расчетов, показатели которых не предусмотрены нормативными правовыми актами, не подтверждены документально. Кроме того, судами не дана оценка решению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 03.04.2012 N 46.

Также, не согласившись с указанными судебными актами, Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации обжаловала их в порядке кассационного производства.

Министерство финансов Российской Федерации считает ошибочными выводы судов о том, что меры социальной поддержки льготной категории граждан, являются расходными обязательствами Российской Федерации и Свердловской области, а обязательство по финансированию выпадающих доходов истца, возникших в результате предоставления льгот по проезду, несёт Российская Федерация и Свердловская область.

По мнению Министерства финансов Российской Федерации, суды необоснованно удовлетворили требования истца, нарушив нормы материального права, так как после 01.01.2005 транспортные организации не вправе требовать возмещение расходов, связанных с перевозкой граждан за счет федерального бюджета, поскольку бесплатный или льготный проезд федеральными законами не установлен.

Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации указывает на процессуальные нарушения, допущенные судом первой инстанции, выразившиеся в самостоятельном изменении исковых требований. Также отмечает, что истец не представил доказательств отнесения граждан к лицам, имеющим право на получение государственной социальной помощи.

В отзывах на кассационные жалобы Комитет по социальной политике Администрации города Екатеринбурга и Муниципальное образование "город Екатеринбург" в лице Департамента финансов Администрации города Екатеринбурга просят оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационные жалобы -без удовлетворения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов на основании ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, предприниматель в 2011-2012 годах в соответствии с заключенным с администрацией г. Екатеринбурга договором на осуществление пассажирских перевозок по маршруту регулярного городского сообщения N 3 "Елизавет - ТСЦ" от 23.05.2011 N3/2011, осуществлял перевозку пассажиров, в том числе, с использованием социальной транспортной карты, введенной постановлением Главы Екатеринбурга от 29.12.2009 N 5922 "О реализации Решения Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15".

Предприниматель, полагая, что убытки по перевозке льготных категорий граждан не были возмещены, обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленные требования в части взыскания убытков со Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, суды исходили из наличия для этого правовых оснований.

Между тем судами не учтено следующее.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы социальной защиты.

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает решение вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Следовательно, органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует и участвующими в деле лицами не было оспорено, что в целях реализации полномочий Свердловской области в сфере социальной поддержки граждан, предусмотренных подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и с учетом требований Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот") нормативными правовыми актами Свердловской области с 01.02.2009 были установлены для всех льготников, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению субъектов Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области, единые меры социальной поддержки по проезду в городском и пригородном транспорте на территории Свердловской области в виде ежемесячного пособия на проезд в размере 275 руб. (размер пособия ежегодно индексируется и в 2012 составил 342 руб.).

К таким нормативным правовым актам Свердловской области, в частности относятся: Закон Свердловской области от 25.11.2004 N 190-03 "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области" (ст. 9 и 11); Закон Свердловской области от 25.11.2004 N 191-03 "О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области" (ст. 2); Закон Свердловской области от 20.11.2009 N 100-03 "О социальной поддержке многодетных семей в Свердловской области" (ст. 2); постановление Правительства Свердловской области от 30.12.2008 N 1428-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежемесячного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов и порядке его индексации".

Вопросы правомерности замены льгот в натуральной форме денежной компенсацией и достаточности размера данной компенсации являлись предметом судебного исследования и оценки и нашли свое подтверждение в судебных актах Уставного суда Свердловской области (постановление от 14.05.2009) и Свердловского областного суда (решение от 06.05.2009, оставленное без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2009 N 45-Г09-21).

Кроме того, федеральным льготникам, в соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", установлена дополнительная мера социальной поддержки в виде ежегодного пособия на проезд в размере 600 рублей, что предусмотрено Постановлением Правительства Свердловской области от 30.12.2008 N 1426-ПП "О размере, порядке и условиях назначения и выплаты ежегодного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, порядке его индексации" (размер данного пособия в 2012 году с учетом индексации составил 745 руб.).

Факты надлежащего исполнения Российской Федерацией и Свердловской областью принятых обязательств по предоставлению в 2011-2012 годах вышеуказанных мер социальной поддержки по проезду региональным и федеральным льготникам подтвержден материалами дела и участвующими в деле лицами не оспорен.

В соответствии со ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно ст.790 Гражданского кодекса Российской Федерации, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

В силу ст. 126 Гражданского кодекса Российской Федерации Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований.

В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Финансирование указанных полномочий не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Из содержания искового заявления и иных материалов дела усматривается, что заявленные к взысканию убытки понесены истцом в результате льготного проезда отдельных категорий граждан на основании персональной бесконтактной микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта", установленной Решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте" и введенной наряду с другими электронными проездными билетами для проезда на городском общественном транспорте города Екатеринбурга актом муниципального образования - постановлением Главы Екатеринбурга от 29.12.2009 N 5922 "О реализации Решения Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15".

Согласно ст.86 Бюджетного кодекса РФ, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет соответствующего местного бюджета.

Поскольку нормативными правовыми актами Российской Федерации и Свердловской области дополнительная мера социальной поддержки в виде льготного проезда граждан, включенных в федеральный и областной регистры, на всех видах городского пассажирского транспорта общего пользования (автобус, трамвай, троллейбус, метрополитен) по территории Свердловской области, не устанавливалось; в установленном порядке государственные полномочия по предоставлению такой меры социальной поддержки органам местного самоуправления не передавались и на истца, как на перевозчика, обязанность по предоставлению данной льготы не возлагалась, у судов первой и апелляционной инстанций не имелось правовых оснований для вывода о возникновении у Российской Федерации и Свердловской области расходных обязательств по возмещению перевозчику (истцу) понесенных им в 2011-2012 годах убытков в результате льготного проезда отдельных категорий граждан на основании персональной бесконтактной микропроцессорной пластиковой карты "Социальная транспортная карта", установленной решением Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте".

В части ссылки судов на положения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот") суд кассационной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с преамбулой данный закон принимается на основании разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также с учетом закрепленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами вопросов местного значения. В данном законе решаются задачи приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствии с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

При этом, как Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот"), так и Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержат положений, предоставляющих полномочия органам местного самоуправления устанавливать меры социальной поддержки отдельным категориям граждан (ветераны, инвалиды, труженики тыла и т.д.) за счет средств федерального и ли областного бюджетов.

Суд кассационной инстанции признает ошибочными выводы судов о том, что Решение Екатеринбургской городской Думы от 22.12.2009 N 72/15 "О социальной транспортной карте" принято в целях реализации положений Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ ("о монетизации льгот") в качестве введения механизма, обеспечивающего сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан, право льготного проезда которых предусмотрено федеральными законами.

В преамбуле названного Решения Екатеринбургской Думы сделана ссылка на Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", мера социальной поддержки установлена в качестве дополнительной, однако, указание на то, что решение принимается во исполнение требований Федерального закона N 122-ФЗ, отсутствует.

Также необоснованной является ссылка судов на правовую позицию, изложенную в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2009 N 2992/09, поскольку в рамках настоящего дела по решению органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на территории отдельного муниципального образования предоставляется больший объем прав и льгот, чем таким же льготникам, проживающим на территориях иных муниципальных образований, но в пределах Свердловской области. Данное обстоятельство, по мнению суда кассационной инстанции, не соответствует принципу равной доступности и является нарушением ст. 19 Конституции Российской Федерации, в силу которой государство гарантирует равенство прав граждан независимо от места жительства.

Иные выводы судов, с учетом правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2009 N 45-Г09-21, также не могут являться основанием для удовлетворения заявленных в рамках настоящего дела требований истца, предъявленных к Российской Федерации и Свердловской области как субъекту Российской Федерации.

Поскольку фактические обстоятельства по делу суды установили и исследовали достаточно полно, однако сделанные ими выводы основаны на неправильном применения норм материального права (п. 1 ч. 2 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), суд кассационной инстанции считает необходимым обжалуемые судебные акты в оспариваемой части отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателем требований о взыскании убытков с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Свердловской области в лице Министерства финансов Свердловской области.

Руководствуясь ст. 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 05.11.2013 по делу N А60-24708/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2014 по тому же делу в части удовлетворения исковых требований о взыскании со Свердловской области в лице Министерства Финансов Свердловской области за счет казны Свердловской области убытков в сумме 1 400 013 руб. 16 коп., а также с Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытков в сумме 694 526 руб. 75 коп отменить.

В указанной части в иске индивидуальному предпринимателю Семенихиной Галине Витальевне отказать.

В остальной части судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий

Е.А.Кравцова

Судьи

Д.В.Жаворонков Г.В.Анненкова