Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 июня 2014 г. N Ф09-3172/14 по делу N А34-3124/2013

Екатеринбург

02 июня 2014 г.

Дело N А34-3124/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 июня 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Татариновой И.А., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана (далее - Департамент) на решение Арбитражного суда Курганской области от 05.11.2013 по делу N А34-3124/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Департамент обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Министерства внутренних дел России по городу Кургану (далее - Управление) о признании недействительным предписания от 17.04.2013 N 86/825.

Решением суда от 05.11.2013 (судья Григорьев А.А.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2014 (судьи Костин В.Ю., Арямов А.А., Малышев М.Б.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент просит названные судебные акты отменить, ссылаясь на наличие в действиях Управления нарушений требований Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) и Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), поскольку проверка, в результате которой установлено отсутствие дорожных знаков, была осуществлена без издания надлежащего распоряжения. Кроме того, Департамент не согласен с выводом судов о том, что отделы государственной инспекции безопасности дорожного движения при проведении повседневного надзора могут выносить предписания. Заявитель кассационной жалобы полагает, что предписание вынесено с нарушением действующего законодательства, нарушает права и законные интересы Департамента, так как возлагает на него обязанности по совершению определенных действий по результатам незаконной проверки.

Как следует из материалов дела, в ходе осуществления повседневного надзора за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, установкой и эксплуатацией технических средств организации дорожного движения государственным инспектором безопасности дорожного движения по городу Кургану Кудриным В.В. 17.04.2013 выявлен факт отсутствия дорожных знаков 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" на проезжей части в г. Кургане по ул. Садовой в районе дома N 21 (непосредственно перед перекрестком с ул. Земнухова).

Указанные недостатки зафиксированы в акте от 17.04.2013.

Главным государственным инспектором безопасности дорожного движения по городу Кургану Корюкиным А.С. в целях устранения нарушений ГОСТа Р 50597-93 "Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного Постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), ст. 12 Закона N 196-ФЗ, п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Положения N 1090), в адрес Департамента вынесено предписание от 21.04.2013.

В указанном предписании Департаменту предложено в срок 3 суток с момента его получения в связи с реальной угрозой безопасности дорожного движения восстановить отсутствующие дорожные знаки 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" по адресу: г. Курган, ул. Садовая, 21 (на пересечении с ул. Земнухова).

Полагая, что предписание является незаконным, нарушает его права и законные интересы, Департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Оказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия совокупности условий для признания недействительным оспариваемого предписания.

Выводы судов соответствуют установленным по делу обстоятельствам и действующему законодательству.

В силу положений ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с п. 13 Положений N 1090 должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать эти объекты в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, а также принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения устанавливает ГОСТ Р 50597-93. Все требования государственных стандартов являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

Всесторонне, полно и объективно исследовав в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации материалы дела, в частности, акт от 17.04.2013, суды установили факт нарушения ГОСТа Р 50597-93, а именно нарушения содержания автомобильных дорог, выразившиеся в отсутствии дорожных знаков 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" на проезжей части, что Департаментом не опровергнуто.

В пункте 1 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) предусмотрено, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В соответствии с п. 6 ст. 3 Закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В силу п. 3 ст. 15 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Согласно ст. 12 Закона N 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог (ст. 13 Закона N 196-ФЗ).

В силу подп. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения относится содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

Как следует из п. 2.3 ст. 2, п. 1.42, 1.43 ст. 3 Положения о Департаменте, утвержденного Решением Курганской городской Думы от 19.10.2011 N 239, основной целью деятельности Департамента является, в частности, эффективность организации дорожной деятельности. Департамент в соответствии с возложенными на него задачами организует дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Кургана, обеспечивает безопасность дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест).

Учитывая изложенное, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено в отношении надлежащего субъекта.

В соответствии с п. 1 Положения "О Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации N 711 от 15.06.1998 (далее - Положение), Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение, в том числе, юридическими лицами независимо от формы собственности законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Согласно п. 2 Положения решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан.

В силу подп. "б" п. 12 Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах.

Аналогичные положения о полномочиях полиции, структурным подразделением которой является Государственная инспекция безопасности дорожного движения, в ходе проведения мероприятий, предусмотренных законодательством о безопасности дорожного движения, содержатся в п. 21 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции".

Таким образом, как верно отметили суды, формой реагирования на нарушения нормативных актов в области обеспечения безопасности дорожного движения является предписание и Главный государственный инспектор вправе давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

Законом N 294-ФЗ установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу положений Наставления по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации" (далее - Наставление N 410) помимо права на осуществление контрольных мероприятий, в том числе, проверок, предоставлено также и право повседневного надзора в целях осуществления контроля за соблюдением правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов в части обеспечения безопасности дорожного движения (п. 10.2).

Повседневный надзор за условиями движения осуществляется в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, составляющих помехи движению и угрозу его безопасности, и производится инспекторами ДПС и государственными инспекторами дорожного надзора (п. 10.2.8.1. Наставления N 410).

В ходе повседневного надзора за условиями движения контролируется состояние технических средств организации дорожного движения, эксплуатационное состояние дорог и инженерных сооружений, соблюдение требований по обеспечению безопасности движения, при проведении ремонтно-строительных и других работ на дорогах (п. 10.2.8.2. Наставления N 410).

В силу подп. 1 п. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ положения данного Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Согласно положениям п. 5 ст. 2 указанного Закона к мероприятиям по контролю относятся действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Учитывая изложенное, суды верно указали, что в процессе повседневного надзора, осуществлявшегося государственным инспектором безопасности дорожного движения, не было необходимости в получении каких-либо документов от Департамента либо в ином взаимодействии госинспектора с уполномоченными лицами Департамента для выявления нарушений норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения. Отсутствие отдельного распоряжения на проведение повседневного надзора, как и установления конкретной даты и времени его осуществления, не нарушают прав Департамента.

Также, как верно отмечено судами, названные нормы не предусматривают и обязательного присутствия представителя органа исполнительной власти при обнаружении недостатков в содержании автомобильных дорог при проведении повседневного надзора, направление акта, составленного в ходе повседневного надзора, органу, либо должностному лицу Департамента, которому надлежит устранять выявленные нарушения.

Суды установили, что составленный при выявлении нарушения акт соответствует Приложению N 8 к Наставлению N 410

При таких обстоятельствах суды обоснованно указали, что оспариваемое предписание вынесено компетентным должностным лицом в пределах установленных законом полномочий.

При изложенных обстоятельствах суды сделали правомерный вывод об отсутствии совокупности условий для признания незаконным оспариваемого предписания Управления.

Доводы Департамента, изложенные в кассационной жалобе, были исследованы судами в ходе рассмотрения дела по существу и получили надлежащую правовую оценку со ссылкой на законодательные и нормативные акты.

Суд кассационной инстанции полагает, что нормы материального права применены судами правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, постановления арбитражного суда, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 05.11.2013 по делу N А34-3124/2013 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2014 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Поротникова

Судьи

И.А. Татаринова В.А. Лукьянов