Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2014 г. N 18АП-14281/13

г. Челябинск

18 февраля 2014 г.

Дело N А34-3124/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 18 февраля 2014 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Арямова А.А., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свистун Н.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 05.11.2013 по делу N А34-3124/2013 (судья Григорьев А.А.),

Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана (далее - заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Министерства внутренних дел России по городу Кургану (далее - заинтересованное лицо, УМВД, управление) о признании недействительным предписания от 17.04.2013 N 86/825.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 05.11.2013 (резолютивная часть решения объявлена 28.10.2013) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе департамент просил решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы общество ссылается на наличие в действиях заинтересованного лица нарушений требований Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения), а также Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) : заинтересованным лицом не соблюден порядок проведения внеплановых проверок: распоряжение о проведении проверки отсутствовало, акт по результатам проверки в установленной форме не составлялся.

По мнению подателя жалобы, предписание вынесено с нарушением действующего законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя, т.к. возлагает на него обязанности по совершению определенных действий по результатам незаконной проверки.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание не явились, департамент направил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия своего представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 17.04.2013 в ходе осуществления повседневного надзора за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, установкой и эксплуатацией технических средств организации дорожного движения государственным инспектором безопасности дорожного движения по городу Кургану Кудриным В.В. выявлен факт отсутствия дорожных знаков 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" на проезжей части ул. Садовой в районе дома N 21 (непосредственно перед перекрестком с ул. Земнухова).

Выявленные недостатки зафиксированы в акте от 17.04.2013 (л.д. 22).

21.04.2013 Главным государственным инспектором безопасности дорожного движения по городу Кургану Корюкиным А.С. в целях устранения нарушений ГОСТа Р 50597-93 "Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного Постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), статьи 12 Федерального Закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" от 10.10.1995, пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Основные положения), в адрес Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана вынесено предписание.

В предписании предложено в срок 3 суток с момента получения в связи с реальной угрозой безопасности дорожного движения восстановить отсутствующие дорожные знаки 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" по адресу: г. Курган, ул. Садовая, 21 (на пересечении с ул. Земнухова).

Не согласившись с указанным предписанием, Департамент обратился в Арбитражный суд Курганской области с настоящим требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции исходил из отсутствия совокупности условий для признания недействительным обжалуемого ненормативного правового акта.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

В силу своей правовой природы предписание является ненормативным правовым актом, содержащим обязательные для выполнения адресатом требований об устранении установленных нарушений законодательства со сроком их исполнения и негативные последствия в случае игнорирования таких требований.

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) предусмотрено, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Согласно пункту 6 статьи 3 Закона N 257-ФЗ дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченным и органами местного самоуправления (пункт 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ).

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Из статьи 13 данного Закона следует, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

Как установлено в подпункте 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), к вопросам местного значения относится содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения.

Судом первой инстанции учтено, что в соответствии с пунктом 2.3 статьи 2, пунктами 1.42, 1.43 статьи 3 Положения о Департаменте развития городского хозяйства Администрации города Кургана, утвержденного Решением Курганской городской Думы от 19.10.2011 N 239, основной целью деятельности Департамента развития городского хозяйства является, в том числе, эффективность организации дорожной деятельности. Департамент в соответствии с возложенными на него задачами организует дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Кургана, обеспечивает безопасность дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест).

С учетом изложенного, оспариваемое предписание вынесено в отношении надлежащего субъекта.

На основании пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Основные положения), должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать эти объекты в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, а также принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения устанавливает ГОСТ Р 50597-93 "Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - Р 50597-93). Все требования государственных стандартов являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела (в частности актом от 17.04.2013), что 17.04.2013 в ходе осуществления сотрудниками административного органа повседневного надзора за состоянием автомобильных дорог были выявлены нарушения их содержания, выразившиеся в отсутствия дорожных знаков 5.19.1 и 5.19.2 "Пешеходный переход" на проезжей части ул. Садовой в районе дома N 21 (непосредственно перед перекрестком с ул. Земнухова). Даннфе фактические обстоятельства заявителем не опровергнуты.

Доводы заявителя о нарушении отделом ГИБДД положений статьи 12 Закона о безопасности дорожного движения, Закона N 294-ФЗ, выразившиеся в том, что проверка, в результате которой установлено отсутствие дорожных знаков, была осуществлена без издания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля, отсутствие акта, составленного по результатам проверки в установленной форме, являются несостоятельными.

Законом N 294-ФЗ установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Судом первой инстанции принято во внимание, что в силу положений Наставления ГИБДД МВД РФ помимо права на осуществление контрольных мероприятий, в том числе, проверок, предоставлено также и право повседневного надзора в целях осуществления контроля за соблюдением правил, нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов в части обеспечения безопасности дорожного движения. Повседневный надзор за условиями движения осуществляется в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, составляющих помехи движению и угрозу его безопасности, и производится инспекторами ДПС и государственными инспекторами дорожного надзора.

В ходе повседневного надзора за условиями движения контролируется состояние технических средств организации дорожного движения, эксплуатационное состояние дорог и инженерных сооружений, соблюдение требований по обеспечению безопасности движения, при проведении ремонтно-строительных и других работ на дорогах.

Положения ст. 1 Закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок не применяются к повседневному надзору.

Как правильно указано судом, в силу подп. 1 п. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ положения данного Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

К "мероприятиям по контролю" согласно положениям п. 5 ст. 2 указанного Федерального закона относятся действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

В процессе повседневного надзора, осуществлявшегося государственным инспектором безопасности дорожного движения, не было необходимости в получении каких-либо документов от заявителя, обследовании используемых им территорий, помещений, оборудования, расположенных в местах ограниченного доступа, либо в ином взаимодействии госинспектора с уполномоченными лицами управления для выявления нарушений норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения.

Апелляционная инстанция исходит из того, что приведенные нормы свидетельствуют о том, что отсутствие отдельного распоряжения на проведение повседневного надзора, как и установление конкретной даты и времени его осуществления, не нарушают прав должностного лица общества на ознакомление с вышеуказанными документами.

Также эти нормы не предусматривают и обязательного присутствия представителя органа исполнительной власти при обнаружении недостатков в содержании автомобильных дорог при проведении повседневного надзора, поэтому ссылка заявителя на положения ст. 12 Закона о безопасности дорожного движения подлежит отклонению.

Одновременно с этим, апелляционная инстанция отмечает, что действующим законодательством не предусмотрено направления акта, составленного в ходе повседневного надзора, органу, либо должностному лицу общества, которому надлежит устранять выявленные нарушения.

Как следует из материалов дела, составленный при выявлении нарушения, акт соответствует Приложению N 8 к Наставлению.

На основании пункта 1 Положения "О Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации N 711 от 15.06.1998 (далее - Положение), Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение, в том числе, юридическими лицами независимо от формы собственности законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

В соответствии с п. 2 Положения решения, требования и указания должностных лиц Госавтоинспекции по вопросам, относящимся к их компетенции, обязательны для юридических лиц независимо от формы собственности и иных организаций, должностных лиц и граждан.

На основании пп. "б" п. 12 Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Предписания даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах. Аналогичные положения о полномочиях полиции, структурным подразделением которой является Государственная инспекция безопасности дорожного движения, в ходе проведения мероприятий, предусмотренных законодательством о безопасности дорожного движения, содержатся в п. 21 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции".

Формой реагирования на нарушения нормативных актов в области обеспечения безопасности дорожного движения является предписание и Главный государственный инспектор вправе давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

В этой связи оспариваемое предписание вынесено компетентным должностным лицом.

Как установлено судом первой инстанции сотрудник полиции осуществлял повседневный надзор за условиями движения в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, составляющих помехи движению и угрозу его безопасности. В ходе указанного повседневного надзора выявлены недостатки в содержании дорог города Кургана. При этом департамент является ответственным лицом за надлежащее содержание улицы, на которой выявлено отсутствие дорожных знаков.

Заявителем не представлено в материалы дела доказательств того, что им предпринимались меры для установления дорожных знаков. Отсутствие отраженных в оспариваемом предписании дорожных знаков на этих участках дороги ставит под угрозу жизнь и безопасность неопределенного круга лиц.

Таким образом, факт наличия нарушений ГОСТа Р 50597-93 подтверждается доказательствами, полученными в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Следовательно, оспариваемое предписание соответствует требованиям действующего законодательства, основания для признания его незаконным отсутствуют.

Поскольку апеллянтом не опровергнуты выводы суда первой инстанции, а доводы, изложенные в апелляционной жалобе, фактически направлены на переоценку выводов суда относительно обстоятельств по данному делу, в силу статьи 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции не находит оснований для иной оценки обстоятельств спора, правильно установленных судом первой инстанции.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 05.11.2013 по делу N А34-3124/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

А.А. Арямов М.Б. Малышев