Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 июня 2014 г. N Ф09-2420/14 по делу N А60-29212/2013

Екатеринбург

02 июня 2014 г.

Дело N А60-29212/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 мая 2014 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 июня 2014 г.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Василенко С.Н.,

судей Лукьянова В.А., Поротниковой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Свердловской области "Невьянская центральная районная больница" (ОГРН 1036601181055, ИНН 6621004810; далее - учреждение, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 13.11.2013 по делу N А60-29212/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2014 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

учреждения - Белова О.А. (доверенность от 01.01.2012 б/н), Белошевич С.О. (доверенность от 19.05.2014 б/н);

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области (ОГРН 1046604000277, ИНН 6671151707; далее - управление) - Якимова Е.Н. (доверенность от 12.11.2013 N 62-07-30/31), Грин С.И. (доверенность от 26.05.2014 N 62-07-30/20), Диденко Р.П. (доверенность от 26.05.2014 N 62-07-30/21).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к управлению о признании недействительными акта проверки правомерности и эффективности использования субсидий, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации, а также на внедрение современных информационных систем в здравоохранении в 2012 году от 12.04.2013 в части нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов в сумме 22 432 058 руб. 90 коп.; представления от 30.04.2013 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в части нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов в сумме 22 432 058 руб. 90 коп.

Решением суда от 13.11.2013 (судья Куричев Ю.А.) в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным представления управления от 30.04.2013 отказано; в части требований о признании недействительным акта проверки от 12.04.2013 производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2014 (судьи Осипова С.П., Муравьева Е.Ю., Риб Л.Х.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе учреждение просит судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, нарушение процессуальных норм, а также на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

Заявитель жалобы приводит доводы о том, что работы, проведенные учреждением в рамках выделенных средств по Региональной программе модернизации здравоохранения Свердловской области на 2011-2012 гг., утвержденной постановлением Правительства Свердловской области от 24.03.2011 N 309-пп (далее - программа модернизации), являются работами по капитальному ремонту, а не реконструкцией, отмечая при этом, что в ходе выполнения данных работ надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства не производились, изменений таких показателей, как высота, количество этажей, площадь, объем не произошло, несущие конструкции не затронуты, что подтверждено представленными в материалы дела актами приемки выполненных работ. В рассматриваемом случае, как поясняет учреждение, имеет место увеличение количества предоставляемых услуг лечебно-оздоровительного характера, что соответствует понятию капитального ремонта, приведенного в Положении об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения, утвержденного приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23.11.1988 N 312. При этом увеличение стоимости основных средств после окончания ремонта не произошло. Ссылаясь на постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 09.12.2009 N Ф09-9786/09-С6, учреждение отмечает, что перепланировка и переустройство внутренних помещений здания сами по себе не свидетельствуют о реконструкции объекта капитального строительства. Кроме того, по результатам произведенных работ нового объекта недвижимости не возникло, назначение здания осталось лечебно-санитарным, то есть функциональное назначение объекта не изменилось.

Учреждение также указывает на то, что вывод об изменении площади здания, приведенный в техническом паспорте, не соответствует действительности, изменение площадей произошло в результате допущенной исполнителем неточности в формулировке примечания в приложении N 3 к техпаспорту. Более того, перечень и объем всех видов работ, которые содержатся в пояснительных записках, рабочих чертежах и в сметной документации и заложены в рабочий проект, разработанный муниципальным унитарным предприятием "Тагилгражданпроект" (далее - предприятие "Тагилгражданпроект"), соответствуют определению капитального ремонта, а не реконструкции, что также подтверждено перечнем намечаемых к производству работ, поименованных в разделе 5 сводного заключения государственной экспертизы рабочего проекта.

По мнению управления, изложенному в отзыве на кассационную жалобу, суды полно и всесторонне исследовали обстоятельства дела, правильно применили нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения. Управление просит оставить решение, постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу учреждения - без удовлетворения.

Изучив доводы заявителя кассационной жалобы, материалы дела, проверив в соответствии со ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и следует из материалов дела, в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 27.12.2012 N 43-01-05-25/5397, п. 10 "Плана контрольной работы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Свердловской области на 2013 год" сотрудником управления в период с 06.03.2013 по 06.04.2013 проведена проверка правомерности и эффективности использования субсидий, предоставленных учреждению за 2012 год из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации, а также на внедрение современных информационных систем в здравоохранение.

По результатам проверки составлен акт от 12.04.2013, в котором зафиксировано, что учреждением под видом проведения капитального ремонта блока "В" детской больницы фактически осуществлены ремонтно-строительные работы, характерные для реконструкции, поскольку произведено объединение поликлиники N 1, расположенной по адресу: г. Невьянск, ул. Демьяна Бедного, д. 15 А, и поликлиники N 2, расположенной по адресу: г. Невьянск, ул. Ленина, д. 20, с переводом поликлиники в здание по новому адресу: ул. Демьяна Бедного, д. 34 - здание детской больницы.

В соответствии с приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 N 180-н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" оплата расходов по реконструкции детской больницы под взрослую поликлинику осуществляется средствами ст. 310 "Увеличение стоимости основных средств".

Вместе с тем в 2012 г. денежными средствами в сумме 22 432 058 руб. 90 коп. с подстатьи 225 "Работы, услуги по содержанию имущества" оплачены выполненные работы по реконструкции детской больницы под взрослую поликлинику МУЗ ЦРБ НТО, подлежащими использованию на выполнение работ по капитальному ремонту.

Указанное обстоятельство расценено управлением как нецелевое использование денежных средств, что является нарушением ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов".

На основании данного акта управлением в адрес учреждения вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 30.04.2013 N 62-02-16/829, в п. 1 которого содержатся выводы о нецелевом использовании учреждением средств государственных внебюджетных фондов в сумме 22 432 058 руб. 90 коп., необходимости осуществлять расходы в соответствии с условиями и целями их получения, определенными нормативно-правовыми актами. Учреждению предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, в частности нецелевого использования средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования, выделенных на реализацию программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации для проведения капитального ремонта блока "В" поликлиники в здании детской больницы.

Полагая, что вышеназванные акт и представление управления в части выводов о нецелевом использовании средств государственных внебюджетных фондов в сумме 22 432 058 руб. 90 коп. являются незаконными, нарушают права и законные интересы учреждения, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев спор, суд первой инстанции прекратил производство по делу в части требований о признании частично недействительным акта проверки. При этом суд правомерно исходил из того, что спор о признании недействительным акта, вынесенного по результатам планового контрольного мероприятия, не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта.

В части заявления о признании недействительным представления управления от 30.04.2013 в оспариваемой части в удовлетворении заявленных требований суд отказал, сделав вывод о том, что в части указания на нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов в сумме 22 432 058 руб. 90 коп. представление соответствует бюджетному законодательству Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы учреждения. Апелляционный суд согласился с данными выводами суда первой инстанции.

Суд кассационной инстанции считает, что выводы судов в части отказа в удовлетворении заявленных требований учреждения являются недостаточно обоснованными.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из анализа приведенных правовых норм следует, что для признания недействительным представления управления в оспариваемой части необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие данного представления закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим представлением прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия представления, возлагается на управление.

Как отмечено выше, предметом настоящего спора является оспаривание представления от 30.04.2013 в части вывода управления о нецелевом использовании учреждением денежных средств в сумме 22 432 058 руб. 90 коп., выделенных на осуществление работ по капитальному ремонту. По мнению управления, учреждением фактически денежными средствами в указанной сумме оплачены ремонтно-строительные работы по реконструкции детской больницы под взрослую поликлинику.

Таким образом, для правильного разрешения настоящего спора необходимо установить характер выполненных учреждением работ.

В соответствии с п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) под реконструкцией объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов (п. 14.2 ст. 1 Кодекса).

Понятие текущего и капитального ремонта содержится в ведомственных строительных нормах ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденных приказом Госкомархитектуры Российской Федерации при Госстрое СССР от 23.11.1988 N 312 (далее - Положение).

В п. 5.1 Положения определено, что капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории.

В п. 5.3 Положения закреплено, что при реконструкции зданий (объектов) исходя из сложившихся градостроительных условий и действующих норм проектирования помимо работ, выполняемых при капитальном ремонте, могут осуществляться: - изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии необходимых обоснований - их частичная разборка; - повышение уровня инженерного оборудования, включая реконструкцию наружных сетей (кроме магистральных); - улучшение архитектурной выразительности зданий (объектов), а также благоустройство прилегающих территорий.

Эффективность капитального ремонта и реконструкции зданий или объектов должна определяться сопоставлением получаемых экономических и социальных результатов с затратами, необходимыми для их достижения. При этом экономические результаты должны выражаться в устранении физического износа и экономии эксплуатационных расходов, а при реконструкции - также в увеличении площади, объема предоставляемых услуг, пропускной способности и т.п. (пункт 5.11 Положения).

Рассмотрев спор, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что средства, предусмотренные региональной программой модернизации здравоохранения Свердловской области для проведения заявителем капитального ремонта блока "В" поликлиники в здании детской больницы, фактически использованы учреждением на проведение работ по реконструкции, в результате чего в этом здании, изолированном от детского инфекционного отделения, начала функционировать поликлиника для взрослого населения, которой до проведения строительных работ в этом здании не существовало.

При этом суды, полагая что здание подверглось реконструкции, исходили из того, что работы велись по рабочему проекту "Реконструкция детской больницы под взрослую поликлинику МУЗ ЦРБ НТО", разработанный предприятием "Тагилгражданпроект" в 2008 году. Государственным учреждением - Управление государственной экспертизы Свердловской области проведена государственная экспертиза проектной документации, включая сметную часть рабочего проекта "Реконструкция детской больницы под взрослую поликлинику МУЗ ЦРБ НТО", с выдачей сводного заключения государственной экспертизы от 22.07.2008 N 66-1-3-0579-08/07-0415-2.

Обществом с ограниченной ответственностью "Бизнес Проект-НТ" (далее - общество "Бизнес Проект-НТ") проведена экспертиза соответствия вида проведенных учреждением ремонтно-строительных работ.

В экспертном заключении общества "Бизнес Проект-НТ" сделан вывод, совпадающий с выводом сводного заключения государственной экспертизы от 22.07.2008 N 66-1-3-0579-08/07-0415-2, а именно о том, что при проведении ремонтно-строительных работ (блок "В") была произведена перепланировка помещений второго и третьего этажей под размещение поликлиники для взрослых и перепланировка помещений внутрибольничной аптеки, расположенной на первом этаже данного блока, под размещение амбулаторно-наркологического отделения; проведенные ремонтно-строительные работы соответствуют рабочему проекту, разработанному предприятием "Тагилгражданпроект", которым предусмотрена реконструкция части существующего здания детской инфекционной больницы (блок "В"), заключающаяся в изменении функционального назначения помещений блока под поликлинику для оказания амбулаторной помощи взрослому населению.

По результатам проведенной обществом "Бизнес Проект-НТ" экспертизы составлен технический отчет, положенный в основу вывода управления о реконструкции здания.

Между тем при рассмотрении настоящего дела суды пришли к правомерному выводу о том, что заключение эксперта, технический отчет в силу допущенных при их составлении нарушений (не содержат подписи эксперта о его уведомлении об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения) не могут быть признаны надлежащими доказательствами по делу.

При таких обстоятельствах указанный выше документ не имеет доказательственной силы.

При этом судами не дана надлежащая оценка доводам учреждения о том, что рабочий проект использовался исключительно как рабочий материал для составления ведомостей объемов работ, в состав аукционной документации не входил, в работу подрядчику не выдавался; при составлении локальных сметных расчетов объемы работ из рабочего проекта использовались частично, а именно, не использовались объемы работ, относящиеся к реконструкции и замене несущих конструкций здания, а проект "Реконструкция детской больницы под взрослую поликлинику МУЗ ЦРБ НТО", разработанный предприятием "Тагилгражданпроект" в 2008 году, носит информационный характер, что не было учтено судами.

Заявитель не оспаривает тот факт, что произошло объединение поликлиники N 1, расположенной по адресу: г. Невьянск, ул. Демьяна Бедного, д. 15 А, и поликлиники N 2, расположенной по адресу: г. Невьянск, ул. Ленина, д. 20, с переводом поликлиники в здание по новому адресу: ул. Демьяна Бедного, д. 34.

Вместе с тем, квалифицируя выполненные работы как капитальный ремонт, учреждением представлены в материалы дела акты приемки выполненных работ, свидетельствующие, в частности, о том, что по результатам произведенных работ нового объекта недвижимости не возникло, площадь здания не изменилась, произведена перепланировка внутренних помещений, которая не повлекла за собой изменение основных технико-экономических показателей здания в целом, несущие (основные) конструкции здания не затронуты. Перечень и объем всех видов произведенных учреждением работ содержатся также в пояснительных записках, рабочих чертежах и в сметной документации. Указанные документы не были предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций.

Также не получили правовой оценки доводы учреждения о том, что вывод об изменении площади здания, приведенный в техническом паспорте, не соответствует действительности, изменение площадей произошло в результате допущенной исполнителем неточности в формулировке примечания в приложении N 3 к техпаспорту.

Суд кассационной инстанции считает необходимым отметить, что перепланировка и переустройство внутренних помещений здания сами по себе не свидетельствуют о реконструкции объекта капитального строительства.

По мнению суда кассационной инстанции, вывод суда первой инстанции о том, что сохранение функциональности здания следует рассматривать в том смысле, что здание детской больницы должно оставаться зданием медицинского назначения, предназначенным для стационарного лечения детей, является недостаточно обоснованным, поскольку в рассматриваемом случае имеет место увеличение количества предоставляемых услуг лечебно-оздоровительного характера. При этом назначение здания осталось лечебно-санитарным, то есть функциональное назначение объекта не изменилось, что соответствует понятию капитального ремонта.

Кроме того, в обоснование заявления учреждением представлены в материалы дела заключение Невьянской городской прокуратуры от 21.08.2013 N 02-02-13 (т. 2 л.д. 4-7), вынесенное по результатам рассмотрения прокуратурой акта проверки правомерности и эффективности использования субсидий, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации, а также на внедрение современных информационных систем в здравоохранении в 2012 году, письмо Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области от 19.04.2013 N 16-01-80/2511 (т. 1 л.д 121-122), содержащие выводы о том, что произведенные учреждением работы полностью подпадают под понятие капитального ремонта.

Данные доказательства также не были предметом оценки судов первой и апелляционной инстанций.

Поскольку для правильного разрешения настоящего спора требуется дополнительное исследование фактических обстоятельств с учетом анализа представленных учреждением в обоснование заявления вышеназванных доказательств, решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда следует отменить на основании ч. 1 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области, которому следует устранить указанные нарушения, всесторонне полно и объективно исследовать все имеющиеся материалы дела, оценить собранные доказательства в их совокупности и взаимосвязи в соответствии с требованиями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 13.11.2013 по делу N А60-29212/2013 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2014 по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

Возвратить государственному бюджетному учреждению здравоохранения Свердловской области "Невьянская центральная районная больница" из средств федерального бюджета государственную пошлину по кассационной жалобе в сумме 1000 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 27.03.2014 N 1018.

Председательствующий

С.Н. Василенко

Судьи

В.А. Лукьянов Е.А. Поротникова