Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 ноября 2015 г. N Ф09-8650/15 по делу N А07-1496/2015

Екатеринбург

27 ноября 2015 г.

Дело N А07-1496/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 ноября 2015 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 ноября 2015 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Токмаковой А. Н.,

судей Анненковой Г. В., Сухановой Н. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - УФАС, антимонопольный орган, Управление) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.06.2015 по делу N А07-1496/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2015 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие индивидуальный предприниматель Туктаров Рунар Фаилович и его представитель - Рахимова Г.Р. (доверенность от 24.04.2015), а также представитель Управления - Акбашева З.Х. (доверенность от 17.11.2015 N 73).

Министерство лесного хозяйства Республики Башкортостан (далее - Министерство, Минлесхоз РБ) и государственное бюджетное учреждение Республики Башкортостан "Стерлитамакское лесничество" (далее - Учреждение, лесничество) обратились в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению о признании недействительными решения N А-117/15-14 от 11.11.2014 и предписаний N 173-А-117/15-14, 174-А-117/15-14 от 11.11.2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Туктаров Рунар Фаилович (далее - ИП Туктаров, предприниматель), Хусаинов Ильгиз Вагозович (далее - Хусаинов И.В.).

Решением суда от 04.06.2015 (судья Кутлин Р.К.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2015 (судьи Тимохин О.Б., Арямов А.А., Плаксина Н.Г.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит принятые по делу судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела. Управление не согласно с выводами судов о том, что антимонопольным органом не установлены конкретные хозяйствующие субъекты, рынок, на котором они действуют. В оспариваемом решении установлено, что Министерством и Учреждением нарушены права и законные интересы ИП Туктарова Р.Ф. как субъекта предпринимательского сообщества, осуществляющего хозяйственную деятельность на определенном товарном рынке в сфере рекреационных услуг, что подпадает под юрисдикцию антимонопольного органа. По мнению заявителя, судами не учтено, что ответы лесничества по сути были направлены на намеренное, осознанное введение ИП Туктарова Р.Ф. в заблуждение. Кроме того, судами не учтено, что заявление предпринимателя заполнено на бланке Учреждения о предоставлении лесного участка, в котором предпринимателю остается лишь вписать реквизиты истребуемого участка, его площадь и собственные реквизиты и контакты, при этом в бланке указано, что заявление подается на имя руководителя Учреждения, а не Министерства. Наличие этих бланков в лесничестве также вводит в заблуждение лиц, желающих получить государственную услугу по выделению лесных участков в аренду. Кроме того, УФАС ссылается на то, что согласно пункту 10 письма ФАС России от 27 декабря 2011 г. "О применении "третьего антимонопольного пакета" расширение перечня актов и действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления не означает, что этот перечень становится закрытым; антимонопольный орган может признать нарушающими положения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) акты и действия (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, которые прямо не поименованы в указанной части, но которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В оспариваемом решении Управлением сформулированы выводы, какие именно действия Учреждения и Минлесхоза РБ привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Считает ошибочными выводы судов о том, что антимонопольный орган настаивал на обязательном проведении Министерством торгов по обращениям ИП Туктарова Р.Ф. Указывает, что в мотивировочной части решения содержится вывод только о возможном проведении торгов, который свидетельствует только о бездействии в рассмотрении возможности выставления лесных участков на торги, при этом Управление также не отрицает возможного отказа Министерства в выставлении участков на торги. Управление также указывает, что факт отсутствия лесного участка на кадастровом учете не является основанием для отказа в предоставлении данного участка. В случае совершения Министерством своевременных действий при оказании государственных услуг ИП Туктаров Р.Ф. предпринял бы все необходимые меры (в том числе по постановке участков на кадастровый учет) по оформлению арендных отношений на данные участки либо на иные участки, если бы факт невозможности предоставления истребуемых участков ИП Туктарову Р.Ф. был известен.

Как следует из материалов дела, в УФАС поступила жалоба ИП Туктарова Р.Ф. на действия Министерства о нарушениях антимонопольного законодательства, выразившихся в непредставлении в аренду выделов из земель Стерлитамакского участкового лесничества - лесного участка, находящегося в границах лесничества, квартал 16 выдела N 27, 28, 30, 31, 32 площадью 10,4 га.; квартал 17 выдела N 24, 29 площадью 1,8 га., общей площадью 12,2 га., для рекреационной деятельности.

По результатам рассмотрения обращения приказом Управления от 10.07.2014 N 278 в отношении Министерства возбуждено дело N А-117/15-14 по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дела УФАС пришло к выводу о том, что признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ содержатся также в действиях лесничества, выразившихся в необоснованном отказе ИП Туктарову в представлении испрашиваемого им лесного участка.

По результатам рассмотрения жалобы Управлением вынесено решение от 11.11.2014 (резолютивная часть объявлена 24.10.2014) по делу N А-117/15-14, которым Минлесхоз РБ и Учреждение признаны нарушившими требования ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Решение управления мотивировано тем, что в действиях лесничества, выразившихся в необоснованном отказе ИП Туктарову в предоставлении испрашиваемого им лесного участка, установлены признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, что привело к нарушению антимонопольного законодательства.

Кроме того, в решении УФАС указано, что бездействие Министерства и Учреждения по непроведению аукциона на право аренды лесного участка, их действия по предоставлению части лесного участка, на получение прав пользования аренды которого претендовали несколько лиц, привели или могли привести к созданию дискриминационных условий деятельности хозяйствующих субъектов на рынке пользования лесными участками к предоставлению преимущества Хусаинову И.В. по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, что в свою очередь привело или могло привести к ограничению устранению и (или) недопущению конкуренции между хозяйствующими субъектами, что является нарушением ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Министерству выданы предписания N 173-А-117/15-14 и 174-А-117/15-14 от 11.11.2014 о прекращении нарушения ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, в которых предписано осуществить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - рассмотреть обращения ИП Туктарова Р.Ф. от 18.04.2014, 17.04.2014 о предоставлении лесного участка в аренду для осуществления рекреационной деятельности, а также возможности совместного с Хусаиновым И.В. использования испрашиваемого участка; рассмотреть возможность проведения торгов по предоставлению лесного участка в аренду для осуществления рекреационной деятельности.

Не согласившись с решением и предписаниями антимонопольного органа, Министерство и лесничество обратились в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из следующего.

Для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения, постановления и (или) действий (бездействия) государственного органа необходимо наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к ст. 15 Закона N 135-ФЗ обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Согласно с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу с п. 7 ст. 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Законом N 135-ФЗ запрещаются действия органов исполнительной власти, направленные на недопущение, ограничение, устранение добросовестной конкуренции.

В соответствии с п. 17 ст. 4 Закона N 135-ФЗ к признакам ограничения конкуренции относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Статья 15 Закона N 135-ФЗ не презюмирует, что любое нарушение закона со стороны органа власти является ограничением конкуренции.

Оценивая действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти лесного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Само по себе возможное нарушение государственным органом, органом местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органом или организацией требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

В силу с п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление N 30) требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданско-правовых.

Согласно п. 8 постановления N 30 при квалификации антимонопольным органом действий (бездействия) органов, указанных в ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, как нарушение положений данной статьи, последний обязан доказать, что действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу п. 20 постановления N 30 право выбора судебного или административного порядка защиты своего нарушенного или оспариваемого права принадлежит субъекту спорных правоотношений. Закон не содержит указаний на то, что защита гражданских прав в административном порядке (путем рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях антимонопольного законодательства) исключается при наличии возможности обратиться в арбитражный суд или, наоборот, является обязательным условием обращения лиц, чьи права нарушены, в суд.

Для того, чтобы квалифицировать действия того или иного хозяйствующего субъекта как нарушение основ конкурентной борьбы, недостаточно установить факт совершения определенного противоправного деяния. Для этого требуется установить наличие определенного товарного рынка и наличие отношений конкуренции на нем между определенными хозяйствующими субъектами, основы конкурентной борьбы между которыми подорваны действиями (бездействием) органа местного самоуправления.

Суды установили, что в ходе рассмотрения дела N А-117/15-14 Управление пришло к выводу, что Министерством и Учреждением не исполнена государственная функция по предоставлению в пользование лесного участка.

Вместе с тем, установив, что надлежащим лицом, которое вправе осуществлять такую государственную функцию на территории Республики Башкортостан, является Министерство, а лесничество не является надлежащим лицом, которое вправе самостоятельно оказывать указанную услугу, суды пришли к обоснованному выводу о том, что ответы лесничества на письменные обращения ИП Туктарова Р.Ф. о предоставлении в аренду испрашиваемого лесного участка не могут быть квалифицированы как нарушающие ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ.

Суды правильно отметили, что в отношении лесничества в рассматриваемой ситуации возможно лишь констатировать факт нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, регламентированного Законом N 59-ФЗ.

Иных нарушений ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ со стороны Учреждения решение УФАС не содержит.

Суды также установили, что в вину Министерству УФАС поставлено непредставление ИП Туктарову ответа на заявление от 18.04.2014, и то, что при рассмотрении обращения от 17.07.2014 Министерство оставило без рассмотрения вопрос о совместном использовании лесного участка.

Вместе с тем доказательств того, что указанные действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, УФАС не представлено, наличие определенного товарного рынка и наличие отношений конкуренции на нем между определенными хозяйствующими субъектами, основы конкурентной борьбы между которыми подорваны действиями (бездействием) органа местного самоуправления, не установлено.

Судами также правомерно отмечено, что сам по себе факт нарушения порядка работы с обращениями граждан не свидетельствует о нарушениях антимонопольного законодательства.

Кроме того, действующим законодательством не предусмотрена обязанность Министерства проводить торги на основании заявлений граждан или организаций.

Учитывая изложенное, суды пришли к правомерному выводу об обоснованности заявленных требований.

Судами правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, поскольку были предметом исследования судов и направлены на переоценку их выводов, оснований для которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.06.2015 по делу N А07-1496/2015 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2015 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Токмакова

Судьи

Г.В. Анненкова Н.Н. Суханова