Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12 мая 2020 г. N Ф09-2136/20 по делу N А47-15311/2018

Екатеринбург

12 мая 2020 г.

Дело N А47-15311/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 12 мая 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 мая 2020 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Токмаковой А.Н.,

судей Гусева О.Г., Жаворонкова Д.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - управление, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 20.11.2019 по делу N А47-15311/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Федеральное казенное учреждение "Исправительная колония N 1 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Оренбургской области" (далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к управлению о признании незаконным и отмене постановления от 13.11.2018 N 5300-14-19/19-08/43/40-18 (далее - постановление) о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 43 320 руб. 32 коп

Решением суда от 20.11.2019 (судья Хижняя Е.Ю.) требования учреждения удовлетворены, постановление признано незаконным и отменено.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 (судьи Плаксина Н.Г., Арямов А.А., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, настаивая на факте нецелевого использования бюджетных средств, на том, что учреждением не соблюдены требования статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приказа Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации".

В отзыве на кассационную жалобу учреждение просить оставить кассационную жалобу без удовлетворения, обжалуемые судебные акты - без изменения.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции оснований для их отмены не нашел.

Как установлено судами, вывод о нецелевом использовании учреждением средств выразилось в том, что выделенные из федерального бюджета средства на капитальный ремонт государственного имущества (КБК 320 0305 4230890049 243) в результате заключения и исполнения государственного контракта от 16.03.2017 N 27/17 использованы на работы, классифицируемые как реконструкция объекта. В действиях учреждения казначейство усмотрело состав, предусмотренный пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

приняты и оплачены работы платежным поручением от 25.10.2017 N 368161 в сумме 1 343 133, руб. 69 коп.,

Административным органом в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении от 29.10.2018 N 19-08/43, в котором действия заявителя квалифицированы по части 1 статьи 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Принято постановление от 13.11.2018 N 5300-14-19/19-08/43/40-18 о привлечении учреждения к административной ответственности в виде штрафа в размере 43 320 руб. 32 коп.

Не согласившись с данным постановлением, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суды установили, что бюджетные средства использованы получателем бюджетных средств (учреждением) на цели, соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденной главным распорядителем бюджетной смете. На этом основании пришли к выводу об отсутствии состава вменённого административного правонарушения и соответственно, о незаконным привлечении управления к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Статьей 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения.

В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения.

При отсутствии хотя бы одного элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

Объектом рассматриваемого административного правонарушения являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования.

Объективная сторона правонарушения выражается в использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств. Любые действия, приводящие к направлению предусмотренных бюджетом средств на цели, не обозначенные при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Субъектом правонарушения могут быть как должностные лица организаций - получателей бюджетных средств, так и сами организации получатели.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также, при наличии состава преступления, уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Применение к участнику бюджетного процесса, указанному в пункте 1 настоящей статьи, бюджетной меры принуждения не освобождает его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (пункт 3 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статья 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях имеют общий характер и распространяют свое действие на любых лиц, получивших средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных взаимоотношений), получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Частью 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В силу статьи 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления.

В соответствии с пунктом 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок применения классификации устанавливается Министерством финансов Российской Федерации, которое определяет порядок применения статей и подстатей классификации, в частности, устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащие отнесению на определенные статьи и подстатьи классификации.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703 "О Федеральном казначействе", к числу правоприменительных функций Казначейства России относится предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета получателями средств федерального бюджета. К полномочиям Федерального казначейства по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля, которые и закрепляют направления проведения операций санкционирования, законодатель относит: контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств; контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета; контроль за соответствием сведений о поставленном на учет бюджетном обязательстве по государственному контракту сведениям о данном государственном контракте, содержащемся в реестре контрактов, заключенных заказчиками.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 3 Положения о проведении планово-предупредительного ремонта зданий и сооружений МДС 13-14.2000, утвержденного Постановлением Госстроя СССР N 279 от 29.12.1973, к капитальному ремонту производственных зданий и сооружений относятся такие работы, в процессе которых производится смена изношенных конструкций и деталей зданий и сооружений или замена их на более прочные и экономичные, улучшающие эксплуатационные возможности ремонтируемых объектов, за исключением полной смены или замены основных конструкций, срок службы которых в зданиях и сооружениях является наибольшим (каменные и бетонные фундаменты зданий и сооружений, все виды стен зданий, все виды каркасов стен, трубы подземных сетей, опоры мостов и др.).

Перечень работ по капитальному ремонту приведен в Приложении 8 к Постановлению Госстроя СССР от 29.12.1973 N 279 "Об утверждении Положения о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений", где в части проведения капитального ремонта крыши и перекрытий предусмотрены работы: Смена ветхих деревянных ферм покрытия или замена их на сборные железобетонные; сплошная или частичная замена ветхих металлических и железобетонных ферм, а также замена металлических на сборные железобетонные фермы; усиление ферм при замене типов покрытия (замена деревоплиты на сборный железобетон, холодного покрытия - на теплое и др.), при подвеске подъемных устройств, а также при коррозии узлов и других элементов металлических и сборных железобетонных ферм; частичная или сплошная смена стропил, мауэрлатов и обрешетки; ремонт несущих конструкций световых фонарей; ремонт устройств по открыванию переплетов световых фонарей; частичная или полная смена ветхих элементов покрытий, а также замена их на более прогрессивные и долговечные; частичная (свыше 10% общей площади кровли) или сплошная смена или замена всех видов кровли; переустройство крыш в связи с заменой материала кровли; частичная или сплошная замена настенных желобов, спусков и покрытий дымовых труб и других выступающих устройств над кровлей.

Из совместного письма Госплана СССР, Госстроя СССР, Стройбанка СССР, ЦСФУ СССР N НБ-36-Д/23-Д/144/6-14 от 08.05.1984, письма Минфина СССР N 80 от 29.05.1984, письма Госстроя России N 16-14/63 от 28.04.1984 "Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий" следует, что реконструкция зданий и сооружений, а также модернизация машин и оборудования являются производством таких работ, которые улучшают ранее принятые нормативные показатели функционирования, в результате чего у объекта появляются новые качественные или количественные параметры и характеристики.

Таким образом, отличие капитального ремонта от реконструкции состоит в том, что при реконструкции изменяется сущность объекта (появляются новые качественные и количественные характеристики), а при капитальном ремонте сущность объекта не меняется, производится замена или восстановление неисправных элементов на более прочные и долговечные. Ремонт основных средств направлен на сохранение первоначальных характеристик основных средств, а реконструкция - на их увеличение (улучшение) или создание новых. Ремонтные работы, в отличие от реконструкции, не изменяют технологическое или служебное назначение основных средств, не совершенствуют производство и не повышают его технико-экономические показатели.

Понятие текущего и капитального ремонта содержится в ведомственных строительных нормах ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденных Приказом Госкомархитектуры при Госстрое СССР от 23.11.1988 (далее - Нормы).

Данными Нормами определено, что ремонт здания - это комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий по устранению физического и морального износа, не связанных с изменением основных технико-экономических показателей здания.

Капитальный ремонт здания - ремонт здания с целью восстановления его ресурса с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшения эксплуатационных показателей.

В пункте 5.1 Норм определено, что капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования.

Порядок учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета утвержден Приказом Минфина России от 30.12.2015 N 221н "О Порядке учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета" (далее - Порядок, Приказ N 221н).

Так согласно пункту 8 Порядка сведения о бюджетных обязательствах, возникших на основании документов-оснований (государственного контракта) формируются получателем средств федерального бюджета, т.е. ФКУ ИК-1 и органом Федерального казначейства.

В соответствии с пунктом 10 Порядка сведения о бюджетном обязательстве, возникшем на основании документа-основания, направляются в орган Федерального казначейства с приложением копии договора в форме электронной копии документа на бумажном носителе, созданной посредством его сканирования, или копии электронного документа, подтвержденной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени получателя средств федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 13 Порядка (в редакции Приказа Минфина России от 29.07.2016 N 127н (период действия с 01.01.2017 по 06.01.2018)) проверка сведений о бюджетном обязательстве проводится в том числе на "соответствие предмета бюджетного обязательства, указанного в сведениях о бюджетном обязательстве, коду классификации расходов федерального бюджета, указанному по соответствующей строке данных сведений".

В случае отрицательного результата проверки сведений о бюджетном обязательстве на соответствие вышеуказанного требования, УФК на основании пункта 8 Порядка направляет получателю средств федерального бюджета Протокол в электронном виде с указанием в нем причины, по которой не осуществляется постановка на учет бюджетного обязательства.

Порядок санкционирования денежных обязательств для получателей средств федерального бюджета указан в приказе Минфина России от 17.11.2016 N 213н.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что учреждением 09.01.2017 в связи с утверждением программы капитального ремонта на 2017 год запрошена информация об объектах требующих ремонта с указанием состава и объема работ, в том числе относительно ремонта кровель зданий (Указание вх53 от 10.01.2017, вх-52 от 10.01.2017).

По результатам получения соответствующей информации об объектах, требующих ремонта, учреждением направлены бюджетные ассигнования по виду расходов 243 в сумме 2 888 000 руб. на капитальный ремонт кровли здания общежитий N 1, 2, 3, а также подготовлена закупочная документация с приложением локально-сметного расчета.

По результатам процедуры согласования пакета документации, в том числе и в отделе капитального строительства, в адрес учреждения направлено письмо - согласование от 20.02.2017 N исх-57/ТО/41-1963.

Согласно пункту 1.1 контракта генеральный подрядчик по заданию государственного заказчика обязуется выполнить работы по капитальному ремонту кровли здания банно-прачечного комбината (лит. Е6) учреждения в соответствии с условиями настоящего контракта и техническим заданием, эскизу, являющемуся приложением N 2 к настоящему контракту; стоимость работ на объекте определяется локально-сметным расчетом.

Судом апелляционной инстанции отмечено, что разрешительная надпись (акцепт), осуществляемая казначейскими органами после проверки документов, является его санкционированием (пункт 5 статьи 219, пункт 5 статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В свою очередь, учреждением в адрес управления направлены документы: локально-сметный расчет, техническое задание, эскизы, а также сведения о контракте 95/17 от 05.06.2017 на контроль.

Контролируемая информация по контракту успешно прошла контроль соответствия и размещена в Единой информационной системе в сфере закупок (реестровый номер от 05.06.2017 N 467).

Указанные выводы послужили основанием для вывода судов первой и апелляционной инстанций о том, что контроль управления на соответствие предмета бюджетного обязательства, указанного в сведениях о бюджетном обязательстве, коду классификации расходов федерального бюджета, указанному по соответствующей строке данных сведений, успешно пройден.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что акт о приемке выполненных работ (форма КС-2) содержит идентичную информацию с локально-сметным расчетом и техническим заданием, оплата по контракту произведена в соответствии с поступившей первичной документацией (счету-фактуре, акту выполненных работ, КС-2, КС-3, акту о приемке выполненных работ), которые принята должностными лицами учреждения и представителем ОКС УФСИН России по Оренбургской области.

Судом апелляционной инстанции отмечено, что объективная сторона правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 КоАП РФ, выражается в нецелевом использовании бюджетных средств.

Вместе с тем, исходя из фактических обстоятельств дела, в рассматриваемом случае отсутствует объективная сторона вменяемого правонарушения, поскольку денежные средства, выделенные на оплату работ по контракту, израсходованы учреждением на оплату именно конкретных работ, определенных его условиями, техническим заданием, эскизом (приложение N 2 к контракту). Доказательств обратного управлением не представлено.

Также судом апелляционной инстанции отмечено, что с субъективной стороны правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, может быть совершено только умышленно.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что средства федерального бюджета, представленные главным распорядителем бюджетных средств с условием их расходования на оплату работ по виду расходов 243 "Закупка товаров, работ, услуг в целях капитального ремонта, государственного имущества", фактически использованы получателем бюджетных средств по предусмотренному бюджетной сметой целевому назначению - для оплаты работ по указанному в платежном поручении виду расходов - 243.

При таких обстоятельствах, оценив по правилам ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства в их взаимосвязи и совокупности, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемое постановление управления в является незаконным и необоснованным.

Доводы заявителя, изложенные в жалобе, получили надлежащую правовую оценку судов, правомерно отклонены по основаниям, подробно изложенным в соответствующих судебных актах, и их выводы не опровергают.

В части довода управления о том, что локально-сметный расчет, техническое задание, эскизы, чертежи, являющиеся неотъемлемой частью контракта и направляемые одновременно с ним, не являются предметом контроля органа федерального казначейства, суд апелляционной инстанции указал на то, что на орган федерального казначейства при постановке бюджетного обязательства на учет возложена обязанность проведения анализа правильности определения получателем средств федерального бюджета предмета государственного контракта исходя из видов работ, предусмотренных технической документацией.

Ссылка управления на оплату расходов, на которые не выделены лимиты бюджетных обязательств, судом апелляционной инстанции правомерно отклонена как несостоятельная.

Основания для переоценки вывода судов и установленных по делу фактических обстоятельств у суда кассационной инстанции в силу ст. 286, ч. 2 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отсутствуют.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным согласно требованиям, определенным ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 20.11.2019 по делу N А47-15311/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Н. Токмакова

Судьи

О.Г. Гусев Д.В. Жаворонков