Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 13 января 2021 г. N Ф09-8041/20 по делу N А07-8427/2020

Екатеринбург

13 января 2021 г.

Дело N А07-8427/2020

Арбитражный суд Уральского округа в составе судьи Кравцовой Е. А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества санаторий "Янган-Тау" (далее - санаторий, общество) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2020 по делу N А07-8427/2020 Арбитражного суда Республики Башкортостан.

Жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном статьей 288.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, без извещения сторон.

Санаторий обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконным постановления Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Башкортостан в Дуванском, Белокатайском, Кигинском, Мечетлинском и Салаватском районе (далее - управление, управление Роспотребнадзора, административный орган) от 27.12.2019 N 19/19-518 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.07.2020 (судья Решетников С.А.) заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2020 (судьи Плаксина Н.Г., Арямов А.А., Иванова Н.А.) решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных обществом требований отказано.

В кассационной жалобе санаторий просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции со ссылкой на положения КоАП РФ, настаивая на недопустимости доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе по причине непроведения управлением административного расследования и проверки в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ); обращает внимание на отсутствие у контрольно-счетной палаты (далее - счетная палата) соответствующих полномочий на проведение проверки в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, что подтверждается положениями закона Республики Башкортостан от 13.03.2012 N 520-з "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" (далее - Закон Республики Башкортостан N 520-з); указывает на отсутствие санатория в планах проверок счетной палаты, а также на недопустимость проведения в отношении одного юридического лица несколькими органами государственного контроля исполнения одних и тех же обязательных требований; выражает согласие с выводом суда первой инстанции о необходимости проведения проверки в отношении поступивших от счетной палаты материалов.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит постановление апелляционного суда оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, установленном статьями 286 и 288.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в управление из счетной палаты поступили материалы проверки деятельности общества, проведенной в период с 23.10.2019 по 05.12.2019, в ходе которой выявлены нарушения требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления управлением 18.12.2019 N 19-25-740 в отношении санатория протокола об административном правонарушении и вынесения оспариваемого постановления, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ в виде взыскания штрафа в размере 100 000 руб.

Полагая, что названное постановление управления не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права и законные интересы, санаторий обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия грубых нарушений положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ при привлечении общества к административной ответственности, указав, что доказательства, предоставленные административным органом, не могут быть использованы в качестве таковых по делу об административном правонарушении.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции с указанным выше выводом суда первой инстанции не согласился, указав на отсутствие необходимости проведения дополнительных процессуальных действий для сбора доказательств, поскольку счетной палатой представлены достаточные доказательства совершения санатория вменяемого правонарушения с учетом того, что они добыты при участии должностных лиц управления.

Суд кассационной инстанции с данным выводом апелляционного суда согласиться не может ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ нарушение изготовителем, исполнителем, продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам, в том числе производства, хранения, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 6.31, 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, частью 2 статьи 11.21, статьями 14.37, 14.43.1, 14.44, 14.46, 14.46.1, 20.4 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 КоАП РФ обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В силу статей 26.1, 26.2 КоАП РФ обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении, подтверждаются доказательствами, полученными исключительно с соблюдением предусмотренных законом требований.

На основании части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов установлены Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29.09.2015 N 2315-О, принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении, требует проверки указанных в заявлении об административном правонарушении сведений и не предполагает, что такое решение принимается по факту поступления заявления.

Поступившие из другого государственного органа материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного, могут являться поводами для возбуждения производства по делу об административном правонарушении в отношении таких лиц в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, но при этом подлежат проверке административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении.

Из материалов дела усматривается, что на основании распоряжения от 17.10.2019 N 183/19 счетной палатой проведена проверка деятельности санатория, в ходе которой выявлен ряд нарушений требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в частности: ТР ТС 021/2011, СанПиН 2.3.2.1324, Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей", Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", СП 2.3.6.1079-01, Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", СП 2.3.6.1066-01, ТР ТС 021/2031, ТР ТС 033/2013, ТР ТС 022/2011.

В состав комиссии для проведения проверки в рамках взаимодействия включены, в том числе, специалисты управления Роспотребнадзора и специалисты территориального филиала ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Башкортостан".

По результатам проведения счетной палатой названной проверки составлена справка о результатах проверки в части наличия нарушений в области законодательства санитарно-эпидемиологического благополучия населения от 11.12.2019 N 2198/19, которая совместно с другими материалами направлена в управление, с содержащимся выводом о наличии в действиях (бездействии) общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Содержание названной справки о результатах проверки счетной палаты положены в основу протокола и оспариваемого постановления о привлечении общества к административной ответственности.

Исходя из системного толкования положений статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, в том числе, которые непосредственно обнаружены должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, либо поступившие материалы из других государственных органов.

Согласно части 2 названной статьи указанные в частях 1 и 1.1 настоящей статьи материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

При этом в ходе производства по делу об административном правонарушении поступившие из счетной палаты материалы в отношении санатория управлением не проверялись, решение о возбуждении административного расследования не принималось.

При постановке вывода о правомерности вынесения оспариваемого постановления управления суд апелляционной инстанции исходил из того, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении послужили материалы, собранные в ходе осуществления проверки счетной палатой на основании распоряжения от 17.10.2019 N 183/19, при этом указав на положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ и Закона Республики Башкортостан N 520-з, согласно которым счетная палата при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать с контрольными и надзорными органами Российской Федерации при организации и проведении проверок.

Однако судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Действительно, согласно статье 19 Закона Республики Башкортостан N 520-з счетная палата вправе взаимодействовать, в том числе с надзорными и контрольными органами Российской Федерации и ее субъектов. Счетная палата вправе привлекать в пределах компетенции к участию в контрольных экспертно-аналитических мероприятиях представителей других контрольных органов, научных учреждений, на договорной основе аудиторских организаций, отдельных специалистов для консультаций и проведения экспертизы.

Данный факт сторонами не оспаривается, в связи с чем вывод апелляционного суда о привлечении (взаимодействии) в состав комиссии специалистов иных контрольных (надзорных) органов (в том числе управления Роспотребнадзора) определяющего значения не имеет, при том, что предметом рассмотрения настоящего спора являлось правомерность вынесения управлением оспариваемого постановления об административном правонарушении, в основу которого положена справка счетной палаты о выявленных нарушениях в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а не правомерность взаимодействия государственных органов между собой при проведении проверочных мероприятий хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем, как неоднократно указывалось обществом в процессе рассмотрения спора в судебном порядке, и данный довод заслуживает внимания суда кассационной инстанции, исходя из положений статьи 7 Закона Республики Башкортостан N 520-з счетная палата полномочиями в сфере осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора не обладает, что свидетельствует о превышении счетной палатой нормативно предусмотренной компетенции, что не отвечает критерию законности, и нарушает права и законные интересы общества.

Иным словами, исходя из выявленных нарушений, отраженных в указанной выше справке, счетная палата фактически осуществила в отношении санатория контроль в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, полномочия по которому отнесены к компетенции иных государственных орагнов.

Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" названная служба осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, в области потребительского рынка и обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, требований к организации питания.

Согласно постановлению Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (вместе, в том числе с "Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре") названное Положение устанавливает порядок осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (далее - государственный надзор), который осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее - органы государственного надзора), направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Государственный надзор осуществляют следующие органы государственного надзора: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы; Федеральное медико-биологическое агентство и его территориальные органы - в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях Российской Федерации; структурные подразделения воинских формирований и органов, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения в пределах своей компетенции.

Данный перечень органов государственного надзора в сфере санитарно-эпидемиологического контроля является исчерпывающим, соответственно издавая распоряжение о проведении в отношении санатория проверочных мероприятий, счетная палата была вправе проверять только те сферы деятельности, которые прямо предусмотрены действующим законодательством, регулирующим полномочия счетной палаты Республики Башкортостан (финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений и пр.).

При этом необходимо отметить, что при участии управления Роспотребнадзора в рамках взаимодействия со счетной палатой при проведении проверки санатория и непосредственном обнаружении должностным лицом Роспотребнадзора фактов и достаточных данных, указывающих на наличие состава административного правонарушения, управлением в пределах представленных ему полномочий в соответствующей сфере самостоятельно каких-либо мер для возбуждения дела об административном правонарушении в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, проведения внеплановой проверки, либо иных мер, не предпринималось.

Более того, заслуживает внимание и довод общества об отсутствии сведений о санатории в планах проверок счетной палаты, что, в свою очередь, является грубым нарушением требований действующего законодательства.

Так, из материалов дела усматривается, что согласно информации об итогах проведения контрольных мероприятий основанием для проведения контрольного мероприятия являлся пункт 2.2.15 Плана работы Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан на 2019 год, однако в названном пункте плана санаторий как проверяемый объект отсутствовал, а проведение проверки планировалась в отношении деятельности иного лица.

Отсутствие в плане проведения проверок информации в отношении юридического лица нарушает принцип открытости и доступности информации об организации и проведении проверок, закрепленный в ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, при этом проверяемое лицо лишено возможности знать заблаговременно о том, каков будет охват проверки, какие объекты будут проверяться, и в каком объеме проводимая проверка затронет нормальную деятельность организации.

Законодателем предусмотрена открытость осуществления и проведения мероприятий по государственному контролю, выраженного, в том числе, и в обязательном заблаговременном размещении плана проведения плановых проверок юридических лиц с приложением соответствующего распоряжения (приказа), однако настоящая проверка проведена счетной палатой с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в отсутствие правовых оснований для проведения проверки, с учетом отсутствия полномочий счетной палаты по контролю в сфере санитарно-эпидемиологического надзора.

С учетом изложенного, верным является вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для привлечения общества к административной ответственности, ввиду того, что справка счетной палаты по результатам проверки, положенная в основу протокола об административном правонарушении, не может являться допустимым доказательством по делу об административном правонарушении, поскольку получена в нарушение требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ.

Результаты такой проверки не могут рассматриваться в качестве доказательств совершения административного правонарушения, вмененного обществу по настоящему делу, а такое разрешение дела не отвечает установленным статьей 24.1 КоАП РФ задачам производства по делам об административных правонарушениях.

С учетом отсутствия в материалах дела бесспорных доказательств, и не установления управлением Роспотребнадзора, как контрольного органа к чьим полномочиям отнесена сфера санитарно-эпидемиологического благополучия населения, наличия в действиях общества объективной стороны и, как следствие, состава административного правонарушения, суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил оспариваемое постановление об административном правонарушении, предусмотренным частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Принимая во внимание изложенное, постановление апелляционного суда подлежит отмене, решение суда первой инстанции оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 286, 288, 288.2. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2020 по делу N А07-8427/2020 Арбитражного суда Республики Башкортостан отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.07.2020 по указанному делу.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Е.А. Кравцова