Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 11 марта 2021 г. N Ф09-380/21 по делу N А71-14992/2019

Екатеринбург

11 марта 2021 г.

Дело N А71-14992/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 03 марта 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 марта 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Токмаковой А. Н., Кангина А. В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Чистый город" (далее - общество, заявитель, ООО "Чистый город") на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 13.08.2020 по делу N А71-14992/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2020 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Удмуртской Республики, принял участие представитель общества - Лужбин И.В. (доверенность от 09.01.2020).

Общество обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным предписания Управления Росприроднадзора по Удмуртской Республике (далее - надзорный орган) от 11.06.2019 N 29-О/4.

Определением суда от 17.10.2019 на основании статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) удовлетворено ходатайство Управления Росприроднадзора по Удмуртской Республике о замене ответчика правопреемником - Западно-Уральским межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - Управление, административный орган) в связи с прекращением деятельности юридического лица путем реорганизации в форме присоединения, о чем в государственный реестр внесена запись от 27.09.2019 N 2195958804237.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 13.08.2020 (судья Бушуева Е.А.) в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2020 (судьи Муравьева Е.Ю., Борзенкова И.В., Трефилова Е.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на нарушение норм материального права. Кассатор указывает на отсутствие в предписании конкретных действий, что делает невозможным его исполнение, с выводом судов о возможности самостоятельного выбора способа исполнения предписания не согласен, указывает на нарушение подпункта "д" пункта 70 Приказа Минприроды от 29.06.2012 N 191 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора" (далее - Административный регламент).

Настаивает на том, что пруд - накопитель сточных вод, расположенный на полигоне общества, не обладает совокупностью признаков, установленных статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ, Закон об отходах производства и потребления), в связи с чем, он не является объектом размещения отходов (ОРО), в том числе самостоятельным (в части хранения). В рассматриваемом случае необходимо рассматривать тело полигона и пруд-накопитель как неделимый объект. Считает несостоятельной ссылку судов на проектную документацию "Полигон Твердых отходов".

Полагает, что судами не дана оценка доводам и доказательствам, свидетельствующим об осуществлении обществом деятельности не только по размещению твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО), но и по размещению промышленных отходов, о наличии в соответствии Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Росприроднадзора от 22.05.2018 N 242 (далее - ФККО), отхода IV класса опасности - фильтрат полигонов захоронения промышленных отходов, отнесенных к III-V классам опасности (код ФККО 7 48 121 12 30 4) и об отсутствии в ФККО отхода - фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных и промышленных отходов, отнесенных к IV классу опасности.

Считает, что обстоятельства, установленные решением Арбитражного суда Удмуртской Республики по делу N А71-21156/2017, не являются доказательством наличия у общества отхода - фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный, код по ФККО 7 3910112 39 4.

Указывает, что решение Первомайского районного суда г. Ижевска от 08.12.2017 принято по административному делу о привлечении общества за нарушение норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а не по гражданскому делу, в связи с чем правовая оценка суда общей юрисдикции, примененные им положения законов, на которых основаны выводы о наличии в пруду-накопителе отхода фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный (код по ФККО 7 39 101 1239 4), не может рассматриваться в качестве обстоятельства, имеющего преюдициальное значение для арбитражного суда.

В отзыве на кассационную жалобу Управление просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, на основании приказов от 29.04.2019 N 103-П, от 15.05.2019 N 119-П, от 04.06.2019 N 146-П в период с 14.05.2019 по 15.05.2019, с 30.05.2019 по 04.06.2019 Управлением Росприроднадзора по Удмуртской Республике в отношении ООО "Чистый город" проведена плановая выездная проверка соблюдения природоохранного законодательства в области обращения с отходами производства и потребления.

В ходе проверки установлено, что ООО "Чистый город" в соответствии с лицензией от 28.12.2018 N 018140/П осуществляет деятельность по сбору и размещению отходов I-IV классов опасности на полигоне твердые бытовые отходы (далее также - ТБО), расположенном на 31 км Нылгинского тракта.

В процессе собственной производственной и хозяйственной деятельности ООО "Чистый город" в 2018 году было образовано согласно форме 2-ТП (отходы) 13 наименований отходов I-V классов опасности. Из них I класса опасности - 1 вид отходов; II класс опасности - 2 вида отходов; III класс опасности - 3 вида отходов; IV класс опасности - 4 вида отходов.

Согласно служебной записке отдела экологической экспертизы и разрешительной деятельности от 24.04.2019 имеются сведения о согласовании в Управлении Росприроднадзора по Удмуртской Республике паспортов на вышеуказанные отходы I-IV классов опасности, образующиеся в процессе собственной производственной и хозяйственной деятельности ООО "Чистый город".

В ходе проверки также установлено, что в результате взаимодействия поступающих на тело полигона атмосферных осадков с отходами и продуктами их разложения образуется фильтрат, который с тела полигона принудительно, при помощи канализационной насосной станции перекачивается по фильтропроводу в пруд-накопитель.

Согласно акту обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований от 14.05.2019, пруд-накопитель фильтрата (искусственное сооружение, расположенное в центре западной стороны земельного участка, прямоугольной формы размером 200 x 125 м., согласно справке общества от 31.05.2019 N 05-01/226 ориентировочная глубина пруда - 2,5 м, объем - 50 тыс.м.куб.) имеет изоляционную пленку. Фильтрат поступает в пруд-накопитель круглосуточно и круглогодично. Проектной документации на данное сооружение и документов о дате ввода его в эксплуатацию у общества не имеется.

В рамках проверки лабораторией АУ "Управление Минприроды УР" (аттестат аккредитации от 13.12.2017 N RA.RU.21АС51) отобрана и исследована одна объединенная проба фильтрата полигонов захоронения твердых коммунальных отходов из пруда-накопителя. Согласно протоколу результатов экотоксикологического анализа пробы отхода от 22.05.2019 N 7650т(б) фильтрат в пруду-накопителе относится к IV классу опасности, что соответствует виду отхода: фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный (код по ФККО 7 39 101 1239 4), установлено острое токсическое действие отхода.

Согласно служебной записке отдела экологической экспертизы разрешительной деятельности от 25.05.2019 в Управление Росприроднадзора по Удмуртской Республике копия паспорта на отходы - фильтрат полигонов захоронения ТКО, а также копии документов, подтверждающих его отнесение к конкретному классу опасности в целях подтверждения соответствия образующегося отхода к определенному виду отходов с указанием его кода и наименования, ООО "Чистый город" не предоставлялись.

При анализе представленной ООО "Чистый город" документации, а также данных, имеющихся в Управлении Росприроднадзора по Удмуртской Республике, установлено, что пруд-накопитель фильтрата и тело полигона, функционирующие по принципу "сообщающихся сосудов" в части движения отхода - фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный (код по ФККО 7 39 101 1239 4), являются одним неделимым объектом размещения данного вида отхода, поскольку отход перемещается между телом полигона и прудом-накопителем, из них не изымается (акты приема-передачи отхода сторонним организациям отсутствуют), и фактически складируется в объектах более 11 месяцев. Учет количества фильтрата, размещенного в пруду-накопителе, обществом не ведется.

Также установлено, что ООО "Чистый город", осуществляя размещение (хранение) отхода - фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный (код по ФККО 39 101 123 9 4) в пруду-накопителе, в Государственный реестр объектов размещения отходов данный объект не внесло, лицензии на осуществление деятельности по размещению (хранению) отходов на данном объекте не имеет в нарушение пункта 7 статьи Закона N 89-ФЗ, пункта 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ, Закон о лицензировании отдельных видов деятельности). Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 11.06.2019 N 29.

Управлением Росприроднадзора по Удмуртской Республике 11.06.2019 вынесено предписание N 29-О/4, в соответствии с которым ООО "Чистый город" предписано в срок до 04.06.2020 устранить нарушение статьи 1, части 1 статьи 9 Закона об отходах производства и потребления, пункта 30 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, выразившееся в том, что при эксплуатации объекта НВОС 94-0118-001908-П - полигона твердых бытовых отходов, расположенного на 31 км Нылгинского тракта к западу от г. Ижевска, общество осуществляет размещение (хранение) отходов (фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный, код по ФККО 7 39 101 1239 4) в пруду-накопителе - объекте размещения отходов без соответствующей лицензии на размещение отходов.

Полагая, что предписание незаконно и нарушает его права, ООО "Чистый город" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании предписания недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обеих инстанций исходили из отсутствия правовых оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2014 N 426 "О федеральном государственном экологическом надзоре", Административным регламентом, пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Упомянутым Административным регламентом предусмотрена обязанность органа Росприроднадзора по выдаче предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами (подпункт 1 пункта 68).

Согласно части 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ, Закон об охране окружающей среды) должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным государственным органом в пределах его компетенции.

При рассмотрении спора суды пришли к выводу о законности и обоснованности требований предписания, указав, что выявленные нарушения подтверждаются материалами дела, зафиксированы в акте проверки от 11.06.2019 N 29. Согласно протоколам результатов экотоксикологического анализа, фильтрат в пруду-накопителе относится к IV классу опасности, что соответствует виду отхода: фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный - код по ФККО 7 39 10 101 1239 4 (протокол от 22.05.2019). Доказательств, опровергающих результаты лабораторных исследований, обществом не представлены.

В соответствии с пунктом 3.11 ГОСТ Р 56598-2015 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Общие требования к полигонам для захоронения отходов" фильтратом является любая жидкость, которая просачивается через захороненные отходы и выделяется или содержится внутри полигона для захоронения отходов.

Как установлено судами, общество самостоятельно квалифицирует жидкость, выделяемую при эксплуатации полигона, как "фильтрат" в пункте 5.4 Инструкции по приему отходов на полигон ООО "Чистый город", утвержденной директором общества 03.08.2015.

Фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный (код по ФККО 7 39 101 1239 4) содержится в блоке 7 ФККО "Отходы при водоснабжении и водоотведении, деятельности по сбору, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (за исключением вод, удаление которых производится путем их очистки на очистных сооружениях с последующим направлением в систему оборотного водоснабжения или сброса в водные объекты)".

Вместе тем, на территории объекта НВОС - полигон твердых отходов, Объект 94-0118-001908-П, очистные сооружения и акты приема-передачи по заключенным договорам на передачу отхода фильтрата на очистные сооружения за 2017 год, 2018 год и за первое полугодие 2019 года отсутствуют.

На момент обследования территории (14.05.2019) пруд-накопитель был заполнен полностью, уровень фильтрата находился примерно в 20-30 см от края обваловки. На момент проведения проверки отходы фильтрата не изымались из пруда-накопителя в течение 2017 года, 2018 года и 5 месяцев 2019 года.

Указанные обстоятельства, как верно отметили суды, подтверждают правильность вывода надзорного органа о том, что способ обращения общества с фильтратом, образующимся при эксплуатации полигона, не позволяет отнести его к сточным водам.

При наличии в деле результатов лабораторных исследований фильтрата и акта проверки апелляционная коллегия обоснованно отклонила довод общества о том, что фильтрат не является отходом, а также о том, что фильтрат образуется не только от твердых коммунальных отходов, но и от промышленных отходов.

При квалификации фильтрата в качестве отхода суды обоснованно учли, что факт отнесения фильтрата полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасного (код по ФККО 7 39 101 1239 4) к отходам установлен Первомайским районным судом г. Ижевска в решении от 08.12.2017, оставленным без изменения решением Верховного Суда Удмуртской Республики по делу N 7-160/2018, в рамках производства по административному делу по статье 8.2 КоАП РФ.

Выводы о размещении в пруду-накопителе отхода (фильтрата) также подтверждены решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 26.03.2018 по делу N А71-21156/2017, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2018.

В связи с изложенным суды критически оценили доводы заявителя о неправильной классификации отхода как относящегося к IV классу опасности, сославшись на положения части 1 статьи 14 Закона N 89-ФЗ, которыми предусмотрено, что юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I-V классов опасности, обязаны осуществить отнесение соответствующих отходов к конкретному классу опасности для подтверждения такого отнесения в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Подтверждение отнесения отходов I-V классов опасности к конкретному классу опасности осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Частью 3 указанной нормы установлено, что на основании данных о составе отходов, оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду составляется паспорт отходов I-IV классов опасности. Порядок паспортизации отходов и типовые формы паспортов отходов устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.

Порядок отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности утвержден Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 05.12.2014 N 541 и устанавливает процедуру подготовки юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы, документов и материалов отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности, их рассмотрения и принятия решения о соответствии вида отходов конкретному классу опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами.

Класс опасности вида отходов определяется его химическим и (или) компонентным составом.

Учитывая, что в ходе проверки был проведен анализ фильтрата и определены его характеристики, суды обоснованно заключили, что классификация фильтрата как отхода IV класса опасности произведена надзорным органом правомерно.

Отклоняя довод общества о том, что пруд-накопитель не является самостоятельным объектом размещения отходов, апелляционный суд верно отметил, что вопрос постановки на государственный учет пруда-накопителя в качестве самостоятельного объекта размещения отходов к предмету спора непосредственно не относится. В предписании вменяется нарушение в сфере лицензирования деятельности по обращению с отходами.

Судами установлено, что согласно Проектной документации "Полигон твердых отходов" (раздел 10 "Очистные сооружения" тома 5.3 "Система водоотведения", стр. 21) объем отведения инфильтрационных вод полигона - 800 м куб/сут, 33,3 м куб./час; согласно справке общества от 31.05.2019 N 05-01/226 объем существующего пруда-накопителя составляет 50 тыс. м куб., ориентировочная глубина пруда - 2,5 м, пруд-накопитель имеет изоляционную пленку. Таким образом, примерно за 2 месяца емкость пруда-накопителя была бы исчерпана, но за счет циркуляции отходы продолжают находиться в пруду-накопителе. Данных об изъятии отходов фильтрата из указанного специализированного сооружения не имеется.

Надзорным органом доказано, что пруд-накопитель, расположенный на полигоне, является объектом хранения отхода (фильтрата). При этом лицензия общества с приложениями не предусматривает в перечне отходов, с которыми обществу разрешается осуществлять деятельность в соответствии с конкретными видами обращения с отходами, фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасного (код по ФККО 7 39 101 1239 4).

Иными словами, лицензия не охватывает деятельность общества по обращению с данным опасным отходом, следовательно, требование предписания является законным и обоснованным.

Осуществление деятельности по размещению отходов III и IV классов опасности ООО "Чистый город" осуществляется на основании бессрочной лицензии от 28.12.2018 N 018140/П, действие которой не распространяется на жидкие отходы (в частности, фильтрат полигонов захоронения твердых коммунальных отходов малоопасный, код по ФККО 7 39 101 1239 4 - отсутствует в приложении к лицензии на размещение отходов) и ограничивается полигоном твердых бытовых отходов, не охватывая пруд-накопитель фильтрата.

Довод заявителя жалобы о незаконности предписания ввиду несоответствия его содержания требованиям подпункта "д" пункта 70 Административного регламента и неисполнимость предписания в связи с отсутствием в его тексте конкретного мероприятия, подлежащего выполнению, также рассмотрен судами и отклонен, поскольку содержание предписания включает в себя описание нарушения, указание на нормы действующего законодательства, которые нарушены обществом, срок устранения нарушения.

Возложение на общество обязанности по устранению нарушения предполагает возможность самостоятельного выбора юридическим лицом способа исполнения предписания, в связи с чем отсутствие в предписании указания на конкретные мероприятия не нарушает прав и законных интересов общества и не свидетельствует о незаконности оспариваемого предписания.

Поскольку факт нарушения обществом норм Закона N 89-ФЗ и Закона N 99-ФЗ доказан материалами проверки, в предписании имеется описание нарушения и нормативные требования, исполнение которых предписано заявителю, суды обоснованно признали требования предписания законными, обоснованными и исполнимыми, указав, что такое предписание не нарушает права и законные интересы заявителя.

Суд округа полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, все доказательства исследованы и оценены. Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Доводы кассационной жалобы фактически направлены на переоценку установленных обстоятельств и представленных в материалы дела доказательств, что в силу положений статей 286, 287 АПК РФ не допускается в суде кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 АПК РФ), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 13.08.2020 по делу N А71-14992/2019 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.11.2020 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Чистый город" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

А.Н. Токмакова А.В. Кангин