Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 28 апреля 2021 г. N Ф09-2448/21 по делу N А60-39314/2020

Екатеринбург

28 апреля 2021 г.

Дело N А60-39314/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 апреля 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Ященок Т.П.,

судей Черкезова Е.О., Кангина А.В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление Ростехнадзора, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.11.2020 по делу N А60-39314/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2021 по тому же делу.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

От Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - антимонопольный орган, управление) поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия представителя. Ходатайство судом рассмотрено и удовлетворено на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Управление Ростехнадзора обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к антимонопольному органу о признании недействительным решения от 09.06.2020 N 066/06/99-2433/2020.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 02.11.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе управление Ростехнадзора просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных им требований, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам

Управление Ростехнадзора считает, что он не входит в перечень объектов, подлежащих государственной охране в соответствии с Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" и постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587; занимаемое им административное здание не входит в перечень административных зданий, подлежащих охране войсками национальной гвардии в соответствии с пунктом 43 распоряжения Правительства Российской Федерации от 15.05.2017 N 928-р, который является исчерпывающим.

Заявитель в жалобе настаивает на том, что проведение спорного аукциона соответствует целям повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок для приобретения товаров по более низким ценам и более высокого качества. Отмечает, что по заключенному с обществом с ограниченной ответственностью "Частная охранная организация "Антей-К" (далее - ООО "ЧОО "Антей-К") государственному контракту из бюджета оплачено 168 660 руб., тогда как за аналогичный период при заключении контракта с ФГУП "Охрана" Росгвардии (в соответствии со стоимостью услуг) оплачено более 800 тысяч руб.

В отзыве на кассационную жалобу антимонопольный орган указывает, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте 07.04.2020 управлением Ростехнадзора опубликовано извещение о проведении аукциона в электронной форме N 0362100014720000003 и документация об аукционе на оказание услуг по охране и техническому обслуживанию систем охранной сигнализации зданий, находящихся по адресу: г. Екатеринбург, ул. Большакова, 97 и пер. Северный, 7. Начальная (максимальная) цена контракта составила 168 660 руб.

Аукционной комиссией 16.04.2020 проведена процедура рассмотрения заявки единственного участника электронного аукциона, по результатам которой составлен протокол от 16.04.2020 N 0362100014720000003-1, в соответствии с которым заявка участника закупки ООО "ЧОО "Антей-К" признана соответствующей требованиям аукционной документации, Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

В антимонопольный орган 21.05.2020 поступила информация от прокуратуры Свердловской области о нарушениях законодательства о контрактной системе заказчиком в лице управления Ростехнадзора и его комиссией при осуществлении закупки путем проведения электронного аукциона на оказание услуг по охране и техническому обслуживанию систем охранной сигнализации зданий, находящихся по адресу: г. Екатеринбург, ул. Большакова, 97 и пер. Северный, 7 (извещение N 0362100014720000003).

По результатам проведенной внеплановой проверки действий заказчика в лице управления Ростехнадзора, его комиссией при осуществлении названной выше закупки антимонопольным органом вынесено решение от 09.06.2020 N 066/06/99-2433/2020, согласно которому в действиях заказчика выявлено нарушение пункта 1 части 1 статьи 31, части 3 статьи 64 Закона о контрактной системе.

Полагая, что решение антимонопольного органа является недействительным, нарушает права и законные интересы, управление Ростехнадзора обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев спор, суды исходили из отсутствия правовых для удовлетворения заявленных требований.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для их изменения или отмены.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 данного Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен, единиц товара, работы, услуги. Документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 этой статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 указанного Федерального закона (часть 3 статьи 64 Закона о контрактной системе).

В силу части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Как следует из материалов дела, в пункте 2.1 части I "Общие положения" аукционной документации установлено, что объектом закупки являлось оказание услуг по охране и техническому обслуживанию систем охранной сигнализации, зданий, находящихся по адресу: г. Екатеринбург, ул. Большакова, 97 и пер. Северный, 7 для нужд управления Ростехнадзора. Требования к участнику закупки, предусмотренные частью 1 статьи 31 Закона о контрактной системе, определены в пункте 9 части 1 "Общие положения".

Согласно решению антимонопольного органа управлению Ростехнадзора вменяется нарушение требований части 1 статьи 31, пункта 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, поскольку им не установлено требование к участникам закупки, в соответствии с которым такой участник не может являться лицом, осуществляющим частную охранную деятельность.

Между тем оказание охранных услуг в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о частной детективной и охранной деятельности), Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране", где в статье 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности предусмотрено осуществление такой деятельности для сыска и охраны. В целях охраны разрешается предоставление, в том числе следующих видов услуг: защита жизни и здоровья граждан; охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 данной части; охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

На основании статьи 11 Закона о частной детективной и охранной деятельности оказание услуг, перечисленных в части третьей статьи 3 этого Закона, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом. Частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (абзац третий статьи 11 Закона о частной детективной и охранной деятельности).

Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, определен постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охраны и негосударственной (частной) сыскной деятельности" (далее - постановление N 587), в пункте 1 Приложения N 1 к которому предусмотрено, что в объекты, на которые частная охранная деятельность не распространяется, включены, в том числе здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти (за исключением зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий Управления делами Президента Российской Федерации, территориальных органов Федеральной налоговой службы), иных государственных органов Российской Федерации.

С учетом изложенного суды верно заключили, что деятельность по охране объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения, перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, исключена из сферы частной охранной и сыскной деятельности. Аналогичная правовая позиция изложена в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.02.2012 N ВАС-1505/12.

Согласно разъяснениям, приведенным Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 21.12.2011 N 1863-0-0, установление в пункте 1 Перечня объектов, подлежащих государственной охране, утвержденного постановлением N 587, в качестве таких объектов зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий и акваторий федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направлено на надлежащее обеспечение безопасности указанных объектов ввиду их особого статуса. Регулирование отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, осуществляется Законом контрактной системе.

Судами принят во внимание пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, в соответствии с которым Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 названного Положения).

Приказом Ростехнадзора от 01.06.2011 N 271 "Об утверждении Регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" в пунктах 9.1. 9.7 определено, что Ростехнадзор в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации для осуществления своих полномочий на определенной территории может создавать территориальные органы, которые образуются приказом Ростехнадзора в соответствии с утвержденной схемой размещения территориальных органов Ростехнадзора. Территориальные органы Ростехнадзора являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов Ростехнадзора регламентируется Положением о Ростехнадзоре, положениями о территориальных органах Ростехнадзора, настоящим Регламентом, а также иными нормативными правовыми актами Ростехнадзора.

Положение об Уральском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору утверждено приказом Ростехнадзора от 28.06.2016 N 269, в соответствии с пунктом 1 которого Уральское управление Ростехнадзора, является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в установленной сфере деятельности на территории Свердловской, Челябинской и Курганской областей.

С учетом указанных выше норм права, руководствуясь соответствующими разъяснениями, суды правомерно посчитали, что Уральское управление входит в структуру Ростехнадзора, выполняет возложенные на федеральную службу соответствующие функции; каких-либо исключений из состава органов федеральной исполнительной власти в действующем законодательстве для применения Закона о частной детективной и охранной деятельности не содержится, обоснованно заключив, что требования постановления N 587 в части запрета на охрану зданий частными охранными организациями распространяются на Ростехнадзор в полном объеме, пришли к правильному выводу, что административные здания Ростехнадзора относятся к объектам, подлежащим государственной охране, соответственно, должны охраняться государственной охранной структурой, не частным охранным предприятием.

Судами верно отмечено, что иное толкование Перечня объектов, подлежащих государственной охране, закрепленного в пункте 1 Приложения N 1 к постановлению N 587, противоречит задачам обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Таким образом, оценив фактические обстоятельства, доказательства, представленные в материалы дела, с учетом документации об аукционе, пояснения сторон, выявленные особенности закупаемой услуги, в их совокупности и взаимосвязи в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, суды установили, что при осуществлении спорной закупки заказчиком не установлено требование к участникам закупки, в соответствии с которым участник закупки не может являться лицом, осуществляющим частную охранную деятельность, правомерно признав выводы антимонопольного органа о нарушении управлением Ростехнадзора пункта 1 части 1 статьи 31, части 3 статьи 64 Закона о контрактной системе верными, основанными на правильном применении норм права и соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

При изложенных обстоятельствах, суды обоснованно сделали вывод, что проведение торгов на оказание услуг по охране и техническому обслуживанию систем охранной сигнализации зданий управления Ростехнадзора, равно как и последующее заключение с победителем таких торгов, осуществляющим частную охранную деятельность, контракта для целей охраны указанных зданий противоречит требованиям приведенных выше норм законодательства

Таким образом, отказывая в удовлетворении заявленных управлением Ростехнадзора требований, суды пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа недействительным.

Принимая во внимание приведенные выше нормы права, правовые позиции, характер рассматриваемого спора, суд кассационной инстанции отклоняет доводы заявителя жалобы, поскольку они не подтверждают их нарушение судами обеих инстанций, а основаны на ошибочном толковании и сводятся по существу к переоценке выводов судов, положенных в основу обжалуемых судебных актов. Кроме того, доводы управления Ротехнадзора не содержат ссылок, которые не были проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, в связи с чем признаются судом кассационной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законных судебных актов. Суд кассационной инстанции полагает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного дела, судом установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями главы 7 АПК РФ. Их переоценка не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными статьями 65, 71 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 02.11.2020 по делу N А60-39314/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Т.П. Ященок

Судьи

Е.О. Черкезов А.В. Кангин