Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 октября 2021 г. N Ф09-7049/21 по делу N А76-42249/2020

Екатеринбург

14 октября 2021 г.

Дело N А76-42249/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 14 октября 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 октября 2021 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кравцовой Е. А.,

судей Сухановой Н. Н., Черкезова Е. О.

при ведении протокола помощником судьи Мухаметжановой Д.Е., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу администрации Копейского городского округа Челябинской области (далее - администрация, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 11.05.2021 по делу N А76-42249/2020 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании Арбитражного суда Челябинской области приняли участие представители:

администрации - Кем Ю.В. (доверенность от 30.12.2020 N 134-ДВ);

общества с ограниченной ответственностью "КВ Экспресс" (далее - общество "КВ Экспресс") - Колосов П.А. (доверенность от 01.10.2020).

Индивидуальные предприниматели Александров Артем Валерьевич; Артамонов Владимир Евгеньевич; Бурыкина Ирина Владимировна; Гурьев Сергей Анатольевич; Далбин Эдуард Викторович; Калинин Максим Владимировича; Комашко Николай Иванович; Коротовских Сергей Викторович; Сафин Рашид Гатиятуллович; Суктубаева Рафида Мубараковна; Тычков Александр Геннадьевич (далее - предприниматели Александров А.В., Артамонов В.Е., Бурыкина И.В., Гурьев С.А., Далбин Э.В., Калинин М.В., Комашко Н.И., Коротовских СВ., Сафин Р.Г., Суктубаева P.M., Тычков А.Г., (далее - индивидуальные предприниматели, заявители) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконными действий администрации в части установления срока действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок N 1, 2-б, 3-б, 4-б, 5-б, 7-б, 9, 10-б, 12-к, 13, 16- б, 16-к, 18-б, 19-к, 20, 21, 26-б N 1, 2-б, 3-б, 4-б, 5-б, 7-б, 9, 10-б, 12-к, 13, 16-б, 16-к, 18-б, 19-к, 20, 21, 26-б по нерегулируемому тарифу маршрутов (далее - свидетельства об осуществлении перевозок) индивидуальным предпринимателям (участникам договора простого товарищества N 001-19-КГО от 15.11.2018) менее чем 5 лет; об обязании администрации выдать свидетельства об осуществлении перевозок индивидуальным предпринимателям на срок до 31.12.2023 (согласно части 5 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ)); о признании недействительным протокола заседания комиссии по организации транспортного обслуживания населения на территории Копейского городского округа от 13.07.2020 N 3 "Об определении перевозчика на получение временных свидетельств для осуществления перевозок по муниципальных маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (установленных с 15.07.2020 постановлением администрации Копейского городского округа от 27.02.2020 г. N 346-п) (с учетом уточнения требований, принятых судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Челябинской области Гончаров Александр Николаевич (далее - Гончаров А.Н.); общество "КВ Экспресс"; Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России); Новиков Сергей Николаевич (далее - Новиков С.Н.).

Решением суда от 11.05.2021 заявленные требования удовлетворены. Действия администрации, выразившиеся в установлении срока действия свидетельств об осуществлении перевозок на срок менее 5 лет индивидуальным предпринимателям, признаны незаконными. Суд обязал администрацию выдать индивидуальным предпринимателям свидетельства об осуществлении перевозок и карты маршрутов на срок до 31.12.2023, также признал недействительным решение созданной администрацией комиссии по организации транспортного обслуживания населения на территории Копейского городского округа в форме протокола заседания от 13.07.2020 N 3.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2021 решение суда изменено в связи с неверным распределением судебных расходов; в остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит обжалуемые решение и постановление отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований индивидуальных предпринимателей, ссылаясь на неверное применение норм материального права.

Администрация указывает, что пункт 3.1.3 договора N от 24.06.2014 N 2-ДА, устанавливающего возможность победителю торгов - муниципальному унитарному предприятию "Копейское пассажирское автопредприятие" (далее - МУП "КПА") заключать договоры с третьими лицами на осуществление перевозок, является недействительным в силу закона; в нарушение положений статьи 39 Закона N 220-ФЗ карты маршрута индивидуальным предпринимателям выданы 14.07.2016, то есть по истечении установленного законом срока, кроме того, по мнению заинтересованного лица, на дату выдачи карт маршрутов договоры между индивидуальными предпринимателями и МУП "КПА" были расторгнуты по соглашению сторон (13.07.2016), в связи с чем на основании положений пункта 4.1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ администрация обязана провести конкурс на осуществление перевозок. Администрация также настаивает на пропуске срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полагая, что о нарушении своих прав заявителям стало известно 01.01.2019, когда участникам простого товарищества были выданы свидетельства об осуществлении регулярных перевозок сроком действия по 14.07.2020.

В отзыве на кассационную жалобу Челябинское УФАС России и Суктубаева P.M. просят оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанций пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, по результатам проведения конкурса 24.06.2014 между администрацией и МУП "КПА" подписан договор N 2-ДА об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа, сроком действия до 31.12.2018.

На основании пункта 3.1.3 указанного договора МУП "КПА" ежегодно заключало с заявителями, осуществляющими перевозки пассажиров и багажа на муниципальных регулярных маршрутах по нерегулируемому тарифу транспортными средствами категории М2 договоры об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа, которые утверждались начальником управления городского хозяйства администрации.

На основании ранее заключенных договоров об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа 14.07.2016 администрацией индивидуальным предпринимателям выданы карты маршрута по соответствующим муниципальным маршрутам со сроком действия до 31.12.2018.

По истечении вышеназванного срока заявителям 01.01.2019 выданы свидетельства об осуществлении регулярных перевозок со сроком действия до 14.07.2020.

Комиссией по организации транспортного обслуживания населения на территории Копейского городского округа 13.07.2020 в форме протокола заседания от 13.07.2020 N 3 было решено выдать обществу "КВ Экспресс" временные свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (установленных с 15.07.2020 постановлением Администрации от 27.02.2020 N 346-п) на территории Копейского городского округа сроком с 15.07.2020 до 31.12.2020.

Уведомления о прекращении действия маршрутов с индивидуальными предпринимателями направлены администрацией 15.07.2020.

Не согласившись с действиями, выразившимися в установлении срока действия свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок менее 5 лет, решением администрации в форме протокола от 13.07.2020, полагая, что последние нарушают права и законные интересы заявителей в экономической сфере, индивидуальные предприниматели обратились в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя требования индивидуальных предпринимателей, суды обоснованно исходили из следующего.

Согласно части 2 статьи 17 Закона N 220-ФЗ право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

Порядок выдачи свидетельств об осуществлении перевозок и карт соответствующего маршрута регламентируется положениями статьи 19 Закона N 220-ФЗ.

Частью 1 статьи 19 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному (межмуниципальному, смежному) маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

Согласно части 2 статьи 19 Закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок (далее - открытый конкурс) при наличии хотя бы одного из перечисленных в данной статье обстоятельств.

С учетом изложенного, приоритетным способом выдачи свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута является проведение конкурса, случаи непроведения конкурса прямо поименованы в законе.

В статье 39 Закона N 220-ФЗ закреплены положения, обеспечивающие реализацию положений данного Закона, определяющие правила поведения субъектов, осуществляющих регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок, в переходный период.

По смыслу части 1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ, устанавливающей порядок реализации положений данного Федерального закона после введения его в действие, юридические лица, индивидуальные предприниматели после дня официального опубликования данного Федерального закона продолжают осуществлять регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с частью 3 статьи 39 Закона N 220-ФЗ до истечения двухсот семидесяти дней со дня официального опубликования названного Федерального закона (то есть до 09.04.2016) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с установленной названным Федеральным законом компетенцией выдают юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, по маршрутам регулярных перевозок, включенным в соответствующие реестры, карты данных маршрутов. Указанные карты выдаются на срок, на который этим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предоставлено право осуществления регулярных перевозок по данным маршрутам в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, либо, если это право предоставлено без указания срока или срок, на который предоставлено это право, истек, до истечения одного года со дня официального опубликования данного Федерального закона.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 39 Закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии с установленной настоящим Федеральным законом компетенцией до окончания срока действия указанных в части 3 настоящей статьи карт выдают их владельцам свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по данному маршруту и новые карты данного маршрута.

Частью 5 статьи 39 Закона N 220-ФЗ предусмотрено, что свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок, изменении вида регулярных перевозок не позднее, чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу.

Согласно части 5.1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ действие выданных в порядке, предусмотренном частью 5 настоящей статьи, свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карт соответствующего маршрута продлевается в том же порядке, который предусмотрен для свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок, выданных по результатам открытого конкурса.

Таким образом, из совокупного анализа норм статьи 39 Закона N 220-ФЗ следует, что в переходный период свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута подлежали выдаче без проведения конкурсных процедур перевозчикам, ранее (до момента опубликования Закона) осуществлявшим регулярные перевозки на основании заключенных с ними договоров, выданных им разрешений и паспортов маршрутов. В переходный период правила статьи 39 Закона N 220-ФЗ служат механизмом для продолжения дальнейшей реализации предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров по регулярным маршрутам в соответствии с внесенными изменениями в соответствующее законодательство.

Как следует из материалов дела, 24.06.2014 по результатам проведенного конкурса на основании протокола N 1 от 16.06.2014 между администрацией и МУП "КПА" подписан договор N 2-ДА об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа со сроком действия с 30.06.2014 по 31.12.2018.

Согласно пункту 3.1.3 договора от 24.06.2014 N 2-ДА по согласованию с организатором торгов МУП "КПА" вправе заключать с третьими лицами договоры на осуществление перевозок пассажиров и багажа, по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа.

Судами установлено, что на основании пункта 3.1.3 данного договора МУП "КПА" ежегодно подписывало с заявителями, осуществляющими перевозки пассажиров и багажа на муниципальных регулярных маршрутах по нерегулируемому тарифу транспортными средствами категории М2 договоры об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа.

Как верно отмечено судом апелляционной инстанции, что договор от 24.06.2014 N 2-ДА разработан непосредственного организатором торгов - администрацией, на протяжении 7 лет ежегодно пролонгировался, что подтверждается, в том числе письмом (вх. N 8199 от 15.06.2020); в течение данного периода добросовестно исполнялся заявителями.

Таким образом, учитывая положения пункта 5 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд округа не находит оснований для принятия во внимание соответствующих доводов кассационной жалобы администрации, позиция которой в рассматриваемой ситуации является противоречивой и непоследовательной, и, соответственно нарушающей разумные ожидания заявителей, полагающих, что при отсутствии каких-либо претензий со стороны контролирующего органа осуществляемая ими в течение длительного срока деятельность подразумевается законной и не вызывающей нареканий.

Судами установлено, что 14.07.2016 на основании ранее заключенных и действующих на момент официального опубликования Закона N 220-ФЗ договоров об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа администрацией индивидуальным предпринимателям выданы карты со сроком действия до 31.12.2018. В связи с этим вывод судов об отсутствии необходимости заключения в дальнейшем договоров между МУП "КПА" и индивидуальными предпринимателями и правомерен.

Учитывая, что 01.01.2019 соответствующие свидетельства об осуществлении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам и соответствующие карты маршрута регулярных перевозок выданы администрацией сроком действия до 14.07.2020, суды обоснованно указали на нарушение установленных частями 5, 5.1 статьи 39 Закона N 220-ФЗ минимального пятилетнего срока действия указанных документов.

Довод о том, что нарушен срок выдачи карт маршрутов, не свидетельствует о незаконности осуществления индивидуальными предпринимателями регулярных перевозок, поскольку указанное право возникло у перевозчиков в силу Закона N 220-ФЗ, на основании действующих после официального опубликования Закона N 220- ФЗ договоров с МУП "КПА".

Ссылка заинтересованного лица на расторжение 13.07.2016 договоров об осуществлении перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам на территории Копейского городского округа между индивидуальными предпринимателями и МУП "КПА", правомерно не принята во внимание, так как заключение (расторжение) каких-либо договоров на осуществление регулярных перевозок после официального опубликования Закона N 220-ФЗ (14.07.2015) не имеет правового основания, поскольку Закон N 220-ФЗ прямо прописывает единственное право осуществления регулярных перевозок, подтверждаемое свидетельством об осуществлении регулярных перевозок.

Проанализировав положения статьи 29 Закона N 220-ФЗ и постановление Администрации от 23.12.2019 N 3046-п., устанавливающее порядок установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Копейского городского округа, суды пришли к верному выводу, что на дату направления заявителям уведомлений о прекращении действия маршрутов - 16.12.2019 у администрации не имелось оснований для отмены данных муниципальных маршрутов, в том числе, ввиду отсутствия документа планирования. При этом судами верно отмечено, что факт принятия документа планирования сам по себе не является достаточным основанием для отмены маршрута без учета пунктов N 1-6 постановления Администрации от 23.12.2019 N 3046-п, в связи с чем у заинтересованного лица отсутствовали основания для направления в адрес заявителей 16.12.2019 уведомлений о прекращении действия маршрутов.

Удовлетворяя требования заявителей о признании недействительным протокола заседания комиссии по организации транспортного обслуживания населения на территории Копейского городского округа от 13.07.2020 N 3 "Об определении перевозчика на получение временных свидетельств для осуществления перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (установленных с 15.07.2020 постановлением администрации Копейского городского округа от 27.02.2020 г. N 346-п), суды руководствовались, в том числе, постановлением Администрации от 10.12.2019 N 2967-п, которым утверждено Положение о комиссии по организации транспортного обслуживания населения на территории Копейского городского округа и правомерно отметили, что уполномоченным органом, наделенным правом выдавать свидетельства и карты маршрутов, является администрация либо её структурное подразделение, в связи с чем при принятии решения о выдаче обществу "КВ Экспресс" временных свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (установленных с 15.07.2020 постановлением Администрации от 27.02.2020 N 346-п) на территории Копейского городского округа сроком с 15.07.2020 до 31.12.2020 (включительно) комиссия по организации транспортного обслуживания населения на территории городского округа вышла за пределы своих полномочий, что влечёт недействительность принятого решения.

Доводы администрации о пропуске заявителями предусмотренного статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срока на оспаривание ненормативного акта, действий (бездействий) органа местного самоуправления, обоснованно не принят во внимание и отклонен ввиду того, что участникам простого товарищества стало известно о нарушении их прав и законных интересов после 14.07.2020 в связи с вышеизложенными действиями администрации по прекращению действия свидетельств об осуществлении регулярных перевозок. Учитывая, что рассматриваемое в рамках настоящего дела заявление подано в суд 03.10.2020, следовательно, установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок в данном случае не пропущен.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов судов, направлены на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела.

Суд кассационной инстанции не вправе переоценивать доказательства и устанавливать иные обстоятельства, отличающиеся от установленных судами нижестоящих инстанций, в нарушение своей компетенции, предусмотренной статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм материального права, как и нарушений процессуальных норм, в том числе являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2021 по делу N А76-42249/2020 Арбитражного суда Челябинской оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Копейского городского округа Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.А. Кравцова

Судьи

Н.Н. Суханова Е.О. Черкезов