Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24 февраля 2022 г. N Ф09-9302/21 по делу N А60-12539/2021

Екатеринбург

24 февраля 2022 г.

Дело N А60-12539/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 февраля 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Жаворонкова Д.В., Сухановой Н.Н.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заявитель, УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.05.2021 по делу N А60-12539/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, ТУ Росимущества) - Харьковская-Патрушева О.Ю. (доверенность от 20.10.2021),

УФАС по Свердловской области - Волков С.Н. (доверенность от 19.08.2021), Анисимов Р.Г. (доверенность от 09.08.2021).

УФАС по Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания от 21.01.2021 N 1, выданного ТУ Росимущества.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 25.05.2021 (судья Колинько А.О.) в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2021 (судьи Риб Л.Х., Борзенкова И.В., Трефилова Е.М.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе УФАС по Свердловской области просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неполное установление обстоятельств по делу и неправильное применение норм материального права.

По мнению кассатора, суды неправильно определили пользователей спорных нежилых помещений. Также полагает необоснованным непривлечение к участию в деле в качестве третьего лица ОАО "Тюменский проектный и научно-исследовательский институт нефтяной и газовой промышленности им. В.И. Муравленко". Настаивает на безальтернативности исполнения п. 2 оспариваемого предписания. Отмечает, что п. 2 оспариваемого предписания фактически направлен на понуждение осуществления антимонопольным органом закупки в отсутствие у ТУ Росимущества в СО полномочий контрольного органа в сфере закупок.

Указывает на нарушения пунктов 1.5, 1.6 Административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности (утв. Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.10.2011 N 598, далее - Административный регламент). Так документы на иное фактически используемое проверяемым правообладателем (пользователем) имущество (включая земельные участки), не являющегося федеральным, не входят в предмет проверки по направлению сведений о сохранности федерального имущества; в ходе проведения спорной проверки её предмет и контрольные мероприятия были существенно расширены.

Также кассатор отмечает, что проверка проведена не на основании распоряжения ТУ Росимущества и в нарушение п. 3.23 АР N 598 о проведении такой проверки антимонопольный орган в установленном порядке не уведомлялся. При этом, выдавая оспариваемое предписание ТУ Росимущества в нарушение п. 3.38 АР N 598 заведомо не учитывало какие-либо письменные возражения Свердловского УФАС России.

Судами проигнорированы без какой-либо содержательной оценки доводы о том, что ТУ Росимущества не наделено полномочиями по государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю, а также по государственному надзору в области охраны объектов культурного наследия.

Полагает, что отсутствие у кассатора договора аренды N 66-07/68 с множественностью лиц на стороне арендатора является лишь следствием бездействия самого уполномоченного органа в лице ТУ Росимущества, а в возложении на антимонопольный орган обязанности по вступлению в договорные правоотношения с самим же ТУ Росимущества в порядке, не предусмотренном п. 6 ст. 39.20 ЗК РФ, проявляется незаконное перекладывание ТУ Росимущества своей обязанности по инициированию заключения договора.

Также кассатор находит выводы суда о том, что "заявитель обязан самостоятельно произвести получение охранного обязательства на объект культурного наследия находящегося в его владении, для сохранения имущества вверенного ему собственником для осуществления его хозяйственной деятельности" основанными на неверной оценке обстоятельств дела без учета особенностей закрепления указанного имущества за УФАС по Свердловской области, а также без учета нормативно-парового регулирования отношений, связанных с сохранением и эффективным использованием объекта культурного наследия.

Полагает, что осуществление ТУ Росимущества действий по государственному надзору в области охраны объектов культурного наследия произведено с нарушением требований установленных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу ТУ Росимущества просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, где среди прочего отмечает, что оспариваемое предписание уже исполнено антимонопольным органом.

Как следует из материалов дела, на основании плана-графика проведения проверок имущества, находящегося в федеральной собственности на 2020 год, утвержденного приказом Росимущества от 31.12.2019 N 400, в соответствии с распоряжением ТУ Росимущества в Свердловской области N 66-1111-р от 02.12.2020, рабочей группой ТУ Росимущества в декабре 2020 года была проведена плановая выездная тематическая проверка соблюдения правообладателем (пользователем) обязательных требований, установленных законодательством для использования федерального имущества; сведений о сохранности федерального имущества; сведений о правомерности распоряжения имуществом, а также фактически используемого Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области.

Уведомление о проведении плановой тематической проверки и запрос о предоставлении документов (копия прилагается) направлено в антимонопольный орган почтовым сообщением от 03.12.2020.

В ответ на уведомление антимонопольный орган представил в ТУ Росимущества 11.12.2020 запрашиваемые документы и информацию о должностных лицах, уполномоченных на участие в проведении проверки.

По итогам проверки, на основании информации, полученной при фактическом осмотре закрепленного за антимонопольным органом имущества, сведений Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), реестра федерального имущества, а также анализа представленных правообладателем документов, составлен акт от 17.12.2020, который был направлен в УФАС по Свердловской области 25.12.2020 (исх. N 66-04/15276).

На основании акта проверки от 25.12.2020, по результатам рассмотрения поступивших от УФАС по Свердловской области возражений, руководителем ТУ Росимущества 21.01.2021 вынесено предписание от 21.01.2021 N 1 об устранении выявленных нарушений, которым антимонопольному органу предписано принять меры, направленные на устранение выявленных в ходе проверки нарушений:

1.1. сведения о помещениях с кадастровыми номерами: 66:41:0301009:393, 66:41:0401048:3047 учесть в РФИ в раздел 1.3. (Сведения о помещениях);

1.2. внести в РФИ номер и дату регистрации иного вещного права в отношении объекта с РНФИ: Ш3660000029;

1.3. внести в РФИ кадастровые номера и даты присвоения кадастрового номера в отношении объектов с РНФИ: П12660019405, П13660000029;

1.4. внести в РФИ сведения об изменении стоимости в отношении объектов П12660019405, П12660019404, П 3660000029, П23660007720, П23660016383;

1.5. внести в РФИ идентификационные номера (VIN ) отношении объектов с РНФИ: П23660007720, П23660016383;

1.6. учесть в РФИ автомобиль "KIA Cerato", инвентарный номер Т0000000007;

1.7. внести в РФИ сведения о категории историко-культурного значения, регистрационный номер объекта культурного наследия в отношении объекта с РНФИ: П13660000029.

2. Вступить в договорные правоотношения с собственником (лицом, осуществляющим полномочия собственника) имущества по использованию помещений в здании с кадастровым номером 66:41:0301009:25, местоположение: г. Екатеринбург, ул. Московская, д. 11, номера на поэтажном плане: второй этаж пом. 237, общей площадью 13,4 кв. м, (под архив); третий этаж пом. 350, общей площадью 13,4 кв. м (под серверную), пом. 362, общей площадью 20,2 кв. м (под архив) или освободить поименованные помещения.

3. Осуществлять меры по сохранности и эффективному использованию объекта культурного наследия, а именно оформить (получить) охранное обязательство в отношении объекта культурного наследия регионального (областного) значения "здание УНИХИМа 1960-е гг.", архитектора К.Т.Бабыкина, расположенного по адресу: г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, д. 5/ пер. Химиков, д. 3.

4. Вступить в договорные правоотношения с собственником (лицом осуществляющим полномочия собственника) по использованию земельных участков с кадастровыми номерами 66:41:0301009:3, 66:41:0301008:1, 66:41:0401048:3047.

В срок не позднее 26.02.2021 письменно сообщить в ТУ Росимущества Свердловской области об устранении, ходе устранения, причине не устранения указанных в акте нарушений, с приложением копий документов, подтверждающих исполнение предписания.

Не согласившись с данным предписанием, антимонопольный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды не установили необходимой совокупности оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5.4 Положения о территориальных управлениях Росимущества (утверждено приказом Росимущества от 05.03.2009 N 63) территориальные управления Росимущества вправе организовывать и проводить в установленном порядке проверки эффективного использования и обеспечения сохранности федерального имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными государственными учреждениями, а также имущества, составляющего казну Российской Федерации.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26.10.2011 N 598 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности.

Под проверкой согласно пункту 1.2 Административного регламента понимается совокупность проводимых работниками Росимущества и территориальных органов Росимущества мероприятий по контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам.

Предметом проведения проверок является соблюдение правообладателем (пользователем) обязательных требований, установленных законодательством для использования федерального имущества (пункт 1.5 Административного регламента).

Основанием для проведения плановых проверок является план-график проведения проверок, утвержденный распоряжением Росимущества (пункт 3.16 Административного регламента). Утвержденный план-график проверок федерального имущества размещается на официальном сайте Росимущества и официальных сайтах территориальных органов Росимущества в сети "Интернет" (пункт 3.10).

В силу пунктов 3.23, 3.24 Административного регламента территориальный орган Росимущества не позднее, чем за три рабочих дня до начала ее проведения направляет уведомление правообладателю (пользователю) о проведении проверки посредством направления ему копии приказа (распоряжения) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Судами установлено, что антимонопольный орган был надлежащим образом уведомлен о проведении в отношении него плановой проверки, получив распоряжение о проведении проверки, представил запрашиваемые документы.

Рассмотрев доводы антимонопольного органа о том, что в нарушение положений Административного регламента план-график проверок на 2020 год не был размещен на официальном сайте ТУ Росимущества, суды указали, что акт осмотра сайта, составленный работниками антимонопольного органа 05.02.2021 (после проведения проверки и вынесения предписания), с определенностью не подтверждает факт неопубликования документа. При этом суды отметили, что права антимонопольного органа как проверяемого лица не нарушены, поскольку о проведении внеплановой проверки он был извещен надлежащим образом, в ходе проверки не заявлял о нарушении требований Административного регламента по опубликованию плана-графика проверок, указав также, что неопубликование плана-графика в соответствии с Административным регламентом не влечет признание недействительными результатов проверок.

Как следует из материалов дела, оспариваемым предписанием (пункт 2) антимонопольному органу предписано оформить договорные правоотношения с собственником (лицом, осуществляющим полномочия собственника) имущества по использованию помещений пом. N 237, общей площадью 13,4 кв. м, (под архив); N 350, общей площадью 13,4 кв. м (под серверную), пом. N 362, общей площадью 20,2 кв. м (под архив) в здании: по адресу г. Екатеринбург, ул. Московская, д. 11, или освободить поименованные помещения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с названным Кодексом.

Казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества (пункт 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В ходе проверки установлен и отражен в акте факт нахождения движимого имущества, используемого антимонопольным органом и относящегося к федеральной собственности, в указанных помещениях, принадлежащих иным лицам, договорные отношения по использованию указанного помещения у антимонопольного органа отсутствуют, что ставит под угрозу сохранность используемого федерального имущества.

Суды, сославшись на положения пунктов 3, 6, 19, 20 Положения об учете федерального имущества утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.07.2007 N 447, согласились с доводами заинтересованного лица о наличии обоснованных опасений относительно возможности утраты федерального имущества в связи с отсутствием гражданско-правовых отношений на занимаемые помещения, создания риска предъявления требований к Российской Федерации, и признал правомерным предписание в соответствующей части (раздел 2). При этом суды обоснованно исходили из следующего.

Согласно представленным в материалы дела выпискам из ЕГРН по состоянию на 18.05.2021 спорные помещения принадлежат ОАО "Тюменский проектный и научно-исследовательский институт нефтяной и газовой промышленности им. В.И. Муравленко" и ГКУ СО по содержанию и использованию нежилых помещений, отнесенных к областной собственности.

Сведения о принадлежности спорных помещений указанным лицам, представленные заинтересованным лицом, судебная коллегия посчитала надлежащими, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация прав на недвижимое имущество - юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества. Согласно части 5 статьи 1 данного Федерального закона государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права; зарегистрированное в Едином государственном реестре недвижимости право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

При этом суды отметили, что в случае, если содержащиеся в ЕГРН сведения в отношении спорных помещений являются неактуальными, и данное обстоятельство будет установлено в ходе исполнения предписания, антимонопольный орган вправе обратиться в орган, выдавший предписание, для разрешения возникших разногласий, снятия предписания с контроля и т.д.

Доводы о том, что вынесенное судом решение по делу затрагивает права и законные интересы собственников помещений рассмотрены и отклонены апелляционным судом, поскольку подобных выводов в решении суда первой инстанции не содержится. Предусмотренных статьей 51 АПК РФ оснований для привлечения к участию в деле указанных лиц апелляционным судами не установлено.

Согласно подпункту 1.7 пункта 1 предписания в РФИ не внесены сведения о категории историко-культурного значения, регистрационный номер объекта культурного наследия в отношении объекта с РНФИ N П13660000029.

Судами отмечено, что вопрос об использовании заявителем объекта культурного наследия регионального значения в ходе проведения плановой проверки заинтересованным лицом был проверен, соответствующие выводы отражены в акте проверки пункт 3.3., страница 7 акта проверки.

Указание в предписании на необходимость отражения в реестре сведений о федеральном имуществе сведений относительно объекта культурного наследия апелляционный суд счел правомерным.

Как следует из предписания, антимонопольным органом в нарушение пункта 1 статьи 47.6, статьи 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) не осуществляются меры по сохранности и эффективному использованию объекта культурного наследия регионального (областного значения), а именно, не оформлено охранное свидетельство в отношении объекта культурного наследия.

Суды, проанализировав положения пункта 1 статьи 47.6, статьи 47.6 Закона N 73-ФЗ, сославшись на правовую позицию, изложенную в пункте 23 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2018), указали, что антимонопольный орган обязан самостоятельно произвести получение охранного обязательства на объект культурного наследия находящегося в его владении, для сохранения имущества вверенного ему собственником для осуществления его деятельности.

Доводы антимонопольного органа о том, что в силу требований законодательства подготовка охранного обязательства осуществляется органами охраны культурного наследия, отменен заявительный характер оформления охранных отношений в связи со сменой собственника, суд апелляционной инстанции отклонил, поскольку очевидно, что антимонопольному органу не поручено оформить охранное свидетельство, а обратиться за его оформлением в надлежащие органы.

Рассмотрев доводы о том, что в данном случае отсутствие охранного свидетельства является следствием бездействия самого заинтересованного лица, суды указали, что с учетом предмета требований и обстоятельств, подлежащих доказыванию, данные доводы не имеют правового значения для рассмотрения настоящего дела.

Не соглашаясь с пунктом 4 предписания антимонопольный орган указывает на отсутствие у ТУ Росимущества полномочий по осуществлению контроля за использованием земельных участков, надзора в области охраны объектов культурного наследия. По мнению заявителя, в отношении данных объектов (земельных участков и объектов культурного наследия) проверка могла быть проведена в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ.

По результатам проверки указанных доводов, суды пришли к обоснованному выводу, что в данном случае заинтересованным лицом не осуществлялись мероприятия в рамках контроля за использованием земельных участков, отметив, что выдавая предписание о необходимости оформления договорных отношений с собственником земельных участков с кадастровыми номерами 66:41:0301009:3, 66:41:0301008:1, 66:41:0401048:3047, ТУ Росимущества руководствовалось тем, что объекты недвижимости, используемые антимонопольным органом, неразрывно связаны с земельными участками, в связи с чем необходимо урегулировать правоотношения по использованию земельных участков путем заключения договора.

Нарушений требований закона в данном случае в действиях заинтересованного лица суды не усмотрели, поскольку мероприятия по контролю за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков заинтересованным лицом не осуществлялись.

Отклоняя доводы о нарушении заинтересованным лицом требований Закона N 294-ФЗ, суды заключили, что в отношении антимонопольного органа проведена проверка в порядке, предусмотренном Административным регламентом. Проверка осуществлялась в соответствии с его требованиями и не несла под собой контрольных и надзорных мероприятий по соблюдению требований федерального, регионального и местного законодательства, следовательно, не подпадала под предмет регулирования Закона N 294-ФЗ.

ТУ Росимущества при исполнении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в частности при реализации государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, руководствуется Административным регламентом, который содержит конкретные требования к проведению проверок объектов федерального имущества, в том числе сроки исполнения государственной функции. Такие сроки и требования к проведению проверок объектов федерального имущества отличаются от требований и сроков, предусмотренных Законом N 294-ФЗ.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании приведенных норм материального права, в части сводятся к переоценке исследованных судами доказательств и установленных обстоятельств, что не входит в полномочия суда кассационной инстанции в соответствии с положениями статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем подлежат отклонению, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств, а выводы соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены либо изменения решения суда первой инстанции и постановления апелляционного суда.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену постановления апелляционного суда в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 25.05.2021 по делу N А60-12539/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2021 по тому же делу ставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Д.В. Жаворонков Н.Н. Суханова