Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 2 марта 2022 г. N Ф09-10688/21 по делу N А71-5083/2021

Екатеринбург

02 марта 2022 г.

Дело N А71-5083/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 марта 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей Гавриленко О.Л., Кравцовой Е.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу публичного акционерного общества "Федеральная сетевая компания единой энергетической системы" (далее - ПАО "ФСК ЕЭС", общество, заявитель) в лице филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское предприятие магистральных электрических сетей (далее - Пермское ПМЭС) на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 03.08.2021 по делу N А71-5083/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2021 по тому же делу по заявлению ПАО "ФСК ЕЭС" в лице филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо, Управление, административный орган) о признании недействительным предписания.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

ПАО "ФСК ЕЭС" обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительным предписания Управления от 05.02.2021 N 564/9-173 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда первой инстанции от 03.08.2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе заявитель просит решение и постановление судов отменить, удовлетворить заявленные требования. Считает, что действующим законодательством не установлены какие-либо нормы, которые бы позволили однозначно заключить, что обеспечение безопасности на категорированных объектах должно осуществляться исключительно вооруженной служебным оружием охраной. Использование на объекте ЛОТЭК служебного огнестрельного оружия без создания специальных условий для его использования, которые обеспечиваются элементами инженерно-технических средств охраны (ИТСО), является незаконным, невыполнимым и нарушающим закон. Заявитель указывает, что система физической защиты линейных объектов низкой категории опасности должна быть приведена в соответствие с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 N 993дсп "Об утверждении требований к обеспечению безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Постановление N 993дсп) не позднее 18.09.2025 (десяти лет с даты вступления в силу установленных требований).

В силу ч. 1 ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены решения и постановления судов.

Как следует из материалов дела, в период с 11.01.2021 по 05.02.2021 управлением проведена внеплановая выездная проверка в отношении одиннадцати категорированных объектов филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС, а именно: ПС 500 кВ "Удмуртская", Малопургинский район, п. Уром; ПС 220 кВ "Ижевск", г. Ижевск, ул. Воткинское шоссе, 109: ПС 220 кВ "Позимь", г. Ижевск, ул. Маяковского, 55; ПС 220 кВ "Кама", г. Сарапул, пр. Энергетиков, 1; ПС 220 кВ "Сюга", г. Можга, ул. 60 лет Октября, 7; ПС 220 кВ "Садовая", п. Ува, 7 км тракта Ува-Сюмси; ПС 220 кВ "Сива", Воткинский район, 9 км Кельчинского тракта; ПС 220 кВ "Комсомольская", Игринский район, п. Нагорный; ПС 220 кВ "Игра"; Игринский район, п. Нагорный; ПС 220 кВ "Балезино", п. Балезино, ул. М. Гвардии; ПС 220 кВ "Звездная", г. Глазов, район Птицефабрики.

По результатам проверки составлен акт проверки от 05.02.2021 N 564/9-172 и выдано предписание об устранении выявленных нарушений от 05.02.2021 N 564/9-173, согласно которому обществу необходимо выполнить следующие мероприятия: в соответствии с ч. 1 ст. 9 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.2011 N 256 "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Федеральный закон N 256-ФЗ) обеспечить вооруженную охрану с гражданским, служебным оружием на категорированных объектах: ПС 500 кВ "Удмуртская", ПС 220 кВ "Ижевск", ПС 220 кВ "Позимь", ПС 220 кВ "Кама", ПС 220 кВ "Сюга", ПС 220 кВ "Садовая", ПС 220 кВ "Сива", ПС 220 кВ "Комсомольская", ПС 220 кВ "Игра", ПС 220 кВ "Балезино", ПС 220 кВ "Звездная" в срок до 01.02.2022.

Кроме того, в отношении должностного лица - директора филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС Пономарева Е.В. 01.03.2021 составлен протокол об административном правонарушении 18 ГКВ N 5640010321090001 по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ в связи с невыполнением ранее выданного предписания от 08.04.2019 N 564/9-563 по обеспечению вооруженной охраной объектов ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС, срок исполнения которого истек 31.03.2020.

25.03.2021 постановлением мирового судьи судебного участка N 7 Дзержинского судебного района г. Перми директор филиала ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС Пономарев Е.В. признан виновным в совершении административного нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ

Несогласие заявителя с выданным предписанием от 05.02.2021 N 564/9-173 послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

Суды при рассмотрении дела не установили совокупности оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

Выводы судов являются законными.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу пункта 7 части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (далее - Росгвардия), подпункта 20 пункта 9 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.09.2016 N 510, на Росгвардию возложены полномочия по осуществлению федерального государственного контроля за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

Федеральный государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется в соответствии с Правилами осуществления Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальными органами федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20.10.2016 N 1067 (далее - Правила N 1067).

Согласно пункту 2 Правил N 1067 мероприятия по государственному контролю (надзору) включают в себя действия должностного лица (лиц) органа государственного контроля (надзора) по рассмотрению документов субъекта топливно-энергетического комплекса, проверке объектов топливно-энергетического комплекса на предмет соответствия их состояния требованиям обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в соответствии с Федеральным законом "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса".

Осуществление федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется в виде плановых и внеплановых проверок (пункт 3 Правил N 1067).

Субъекты топливно-энергетического комплекса обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (часть 2 статьи 12 Федерального закона N 256-ФЗ).

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий.

Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, регулируются Федеральным законом N 256-ФЗ.

К объектам топливно-энергетического комплекса относятся объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения.

Субъектами топливно-энергетического комплекса являются физические и юридические лица, владеющие на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса (пункты 9, 13 статьи 2 Федерального закона N 256-ФЗ).

В силу статьи 6 Федерального закона N 256-ФЗ обеспечение безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется субъектами топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно частям 1, 2 статьи 9 Федерального закона N 256-ФЗ система физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса представляет собой совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

Обеспечение физической защиты объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется на основе единой системы планирования и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на: 1) предотвращение несанкционированного проникновения на охраняемые объекты топливно-энергетического комплекса; 2) своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и безопасность охраняемых объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе актов незаконного вмешательства.

Для обеспечения физической защиты объекта топливно-энергетического комплекса могут привлекаться подразделения и (или) организации федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере вневедомственной охраны, подразделения ведомственной охраны, частные охранные организации в зависимости от категории объекта и в соответствии с паспортом безопасности объекта топливно-энергетического комплекса (часть 4 статьи 9 Федерального закона N 256-ФЗ).

В силу пункта 4 части 2 статьи 12 Федерального закона N 256-ФЗ субъекты топливно-энергетического комплекса обязаны осуществлять комплекс специальных мер по безопасному функционированию объектов топливно-энергетического комплекса, локализации и уменьшению последствий чрезвычайных ситуаций.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона N 256-ФЗ требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 458дсп утверждены Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса (далее - Правила N 458дсп).

В соответствии с указанными правилами под подразделением охраны понимается вооруженное подразделение, предназначенное для физической защиты объекта. Требования по обеспечению безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 N 993дсп "Об утверждении требований к обеспечению безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса".

При таких обстоятельствах охрану объектов топливно-энергетического комплекса вправе осуществлять подразделения охраны, имеющие в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

Законодатель в Требованиях, в отличии от Правил, конкретизировал необходимое для охраны подстанций оружие, а именно: "система физической защиты линейных объектов" - совокупность направленных на предотвращение актов незаконного вмешательства организационных, административных и правовых мер, инженерно-технических средств охраны и действий подразделений охраны, имеющих в своем распоряжении разрешенные законодательством Российской Федерации оружие и специальные средства.

Так, правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории Российской Федерации регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии".

Статьей 2 ФЗ N 150 установлено, что оружие в зависимости от целей его использования соответствующими субъектами, а также по основным параметрам и характеристикам подразделяется на гражданское, служебное, боевое ручное стрелковое и холодное.

В соответствии с статьей 3 ФЗ N 150 к гражданскому оружию относится оружие, предназначенное для использования гражданами Российской Федерации в целях самообороны, для занятий спортом и охоты, а также в культурных и образовательных целях.

В соответствии с статьей 4 ФЗ N 150 к служебному оружию относится оружие, предназначенное для использования должностными лицами государственных органов и работниками юридических лиц, которым законодательством Российской Федерации разрешено ношение, хранение и применение указанного оружия, в целях самообороны или для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы и природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции.

Таким образом, разрешенным законодательством Российской Федерации оружием для исполнения возложенных ФЗ N 256 и Требованиями, а также Правилами обязанностей по защите жизни и здоровья граждан, собственности - обеспечение безопасности и антитеррористической защищенности на объектах ТЭК (как площадных так и линейных), является служебное оружие. Гражданское оружие в соответствии с законодательством Российской Федерации, может использоваться только для самообороны.

Положением о лицензировании частной охранной деятельности утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 г. N 498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" установлен порядок лицензирования частной охранной деятельности, осуществляемой организациями, специально учрежденными для оказания услуг, предусмотренных частью 3 статьи 3 Закона РФ N 2487-1, а также перечень лицензионных требований по каждому виду охранных услуг.

Кроме этого, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", одним из лицензионных требований, предъявляемым к частным охранным предприятиям, имеющим право оказывать охранные услуги при обеспечении внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, - является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) служебного огнестрельного оружия и специальных средств.

В соответствии с законом Российской Федерации от 11 марта 1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию), полученную в соответствии с настоящим Законом, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

Статьей 1.1 Закона РФ N 2487-1 определено, что частная охранная организация - это организация, специально учрежденная для оказания охранных услуг, зарегистрированная в установленном законом порядке и имеющая лицензию на осуществление частной охранной деятельности.

В соответствии со статьей 11.2 Закона РФ N 2487-1 предоставление лицензий на осуществление частной охранной деятельности производится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом. Лицензия содержит вид (виды) охранных услуг, которые может оказывать лицензиат.

Также в соответствии с частью 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране", а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 21 Приложения N 1 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относятся объекты электроэнергетики - гидроэлектростанции, государственные районные электростанции, тепловые электростанции, гидроаккумулирующие электростанции, электрические подстанции, геотермальные станции, объекты передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и сбыта электрической энергии, объекты нефтяной и нефтехимической промышленности, газовой и газохимической промышленности, отнесенные к опасным производственным объектам, за исключением объектов, которые предназначены для добычи, переработки, транспортирования, хранения продукции, поставляемой по государственному контракту, а также стратегических предприятий, стратегических акционерных обществ и их дочерних обществ.

Согласно статье 7 Федерального закона N 256-ФЗ требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса.

Следовательно, для обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса могут привлекаться подразделения охраны, имеющие в своем распоряжении гражданское, служебное оружие и специальные средства.

Общество ошибочно считает, что оружие необходимо только для формального получения частной охранной организацией лицензии. Заявителем не принято во внимание то, что необходимость в служебном оружии обусловлено выполнением установленных обязательных требований, без которого обеспечение безопасности и антитеррористической защищенности объектов, невозможно.

При таких обстоятельствах, с учетом вышеизложенного, доводы заявителя в указанной части обоснованно признаны судами не соответствующими толкованию норм действующего законодательства.

В ходе проверки данных объектов установлено, что на всех одиннадцати категорированных объектах общества система физической защиты-охрана объектов осуществляете круглосуточно охранниками ООО ЧОП "Ижевская служба безопасности" на основании договора от 14.02.2020 N 614325, на момент проверки сотрудники охраны были обеспечены гражданским оружием самообороны - электрошоковыми устройствами ЭШУ Тандер К 222 (по 1 единице на каждом объеме) и специальными средствами - резиновыми палками, наручниками (по 1 штуке на объекте). Служебным оружием сотрудники охраны при охране указанных объектов обеспечены не были.

Следовательно, в нарушение требований части 1 статьи 9 Федерального закона N 256-ФЗ подразделение охраны не имело в своем распоряжении служебного оружия.

Возможность вызова вооруженных сотрудников групп быстрого реагирования для защиты объектов не подтверждает исполнение ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС требований части 1 статьи 9 Федерального закона N 256-ФЗ, поскольку наличие на категорированных объектах топливно-энергетического комплекса стационарной кнопки для подачи извещения о тревоге с выводом на пункт централизованной охраны подразделения вневедомственной охраны, является отдельным требованием подпункта "в" пункта 5 раздела 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 N 993дсп "Об утверждении требований к обеспечению безопасности линейных объектов топливно-энергетического комплекса".

Кроме того, постановлением мирового судьи судебного участка N 7 Дзержинского судебного района г. Перми от 25.03.2021, оставленным без изменения решением Дзержинского судебного района г. Перми от 07.06.2021, директор ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС Пономарев Е.В. признан виновным в совершении административного нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, за невыполнение в установленный срок предписания от 08.04.2019 N 564/9-563, согласно которому на 11 категорированных объектах ПАО "ФСК ЕЭС" - Пермское ПМЭС (ПС 500 кВ "Удмуртская", ПС 220 кВ "Ижевск", ПС 220 кВ "Позимь", ПС 220 кВ "Кама", ПС 220 кВ "Сюга", ПС 220 кВ "Садовая", ПС 220 кВ "Сива", ПС 220 кВ "Комсомольская", ПС 220 кВ "Игра", ПС 220 кВ "Балезино", ПС 220 кВ "Звездная") не обеспечена вооруженная охрана с гражданским, служебным оружием.

В рамках указанного дела судом был установлен факт нарушения Пономаревым Е.В. части 1 статьи 9 Федерального закона N 256-ФЗ (том 2 л.д. 75).

Факты совершения обществом выявленных нарушений подтверждаются имеющимися в материалах дела доказательствами и заявителем по существу не опровергнуты.

Законное и обоснованное предписание не может нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку не возлагает на него какие-либо не предусмотренные действующим законодательством обязательства и соответственно не может создавать тем самым препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, на основании исследованных доказательств, которым дана оценка в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, суды пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание от 05.02.2021 N 564/9-173 является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Фактические обстоятельства дела судами установлены и исследованы в полном объеме, выводы судов соответствуют доказательствам, имеющимся в материалах дела, и нормам действующего законодательства.

Ссылки заявителя кассационной жалобы на то, что система физической защиты линейных объектов низкой категории опасности должна быть приведена в соответствие с требованиями постановления Правительства N 993дсп не позднее 18.09.2025, подлежит отклонению, так как обжалуемое предписание соответствует Федеральному Закону N 256-ФЗ. Ссылка общества на отсутствие финансирования не освобождает заявителя от выполнения установленных требований, поскольку угрозы безопасности в рассматриваемой сфере носят не временный (сиюминутный) характер и требуют адекватного проведения повседневных превентивных мер для их минимизации (часть 4 статьи 4 Федерального закона N 256-ФЗ).

Кроме того, правомерность аналогичных требований Управления была подтверждена Определением Верховного Суда Российской Федерации от 26.08.2019 N 309-ЭС19-13873 по делу N А71-14040/2018.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. 286, 287, 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 03.08.2021 по делу N А71-5083/2021 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу публичного акционерного общества "Федеральная сетевая компания единой энергетической системы" в лице филиала - Пермское предприятие магистральных электрических сетей - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Д.В. Жаворонков

Судьи

О.Л. Гавриленко Е.А. Кравцова