Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20 июня 2022 г. N Ф09-3249/22 по делу N А60-40432/2021

Екатеринбург

20 июня 2022 г.

Дело N А60-40432/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2022 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 июня 2022 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Кравцовой Е. А., Сухановой Н. Н.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры города Верхней Пышмы Свердловской области (далее - прокуратура) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2022 по делу N А60-40432/2021 Арбитражного суда Свердловской области.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

прокуратуры - Зобнина Л.В. (доверенность от 06.06.2022);

акционерного общества "Газпром газораспределение Екатеринбург" (далее - общество "Газпром газораспределение Екатеринбург") - Львова А.В.(доверенность от 01.01.2022).

Общество "Газпром газораспределение Екатеринбург" обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным представления N 2-02-2021 от 08.06.2021, внесенного прокуратурой.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация городского округа Верхняя Пышма.

Решением суда от 03.12.2021 (судья Лукина Е.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2022 (судьи Трефилова Е.М., Борзенкова И.В., Шаламова Ю.В.) решение суда отменено, заявленные требования удовлетворены, представление прокуратуры от 08.06.2021 N 2-02-2021 признано недействительным.

В кассационной жалобе прокуратура просит постановление отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права. Опираясь на положения статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), отмечает, что при проведении проверки по обращениям граждан вынесения решения о проведении проверки, а также доведение принятого решения до лица, в отношении которого проводится проверка, не требуется. Соблюдение указанных требований необходимо при надзоре за исполнением законов (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре), в данном случае был иной вид прокурорского надзора. Настаивает на законности вынесенного представления.

Общество "Газпром газораспределение Екатеринбург" представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит судебный акт оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, прокуратурой по факту проведенных по обращению гражданина надзорных мероприятий в сфере исполнения федерального законодательства о промышленной безопасности при организации строительства газопровода обществом "Газпром газораспределение Екатеринбург", расположенного на участке ул. Садовая, д. 9, п. Красный, г. Верхняя Пышма, в адрес генерального директора общества "Газпром газораспределение Екатеринбург" внесено представление исх. N 2-02-2021 от 08.06.2021, согласно которому надлежит безотлагательно рассмотреть представление и принять конкретные меры к устранению нарушения закона, а также причин и условий им способствующих.

Не согласившись с указанным представлением прокуратуры, общество "Газпром газораспределение Екатеринбург" обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не установил совокупность оснований для признания оспариваемого представления недействительным и отказал обществу "Газпром газораспределение Екатеринбург" в удовлетворении требований.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные требования, при этом правомерно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

На основании пунктов 1, 2 статьи 1 Закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является, в том числе, соблюдение и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

В силу пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 указанного Закона, вносит представление об устранении нарушений закона, которое является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий (абзац четвертый пункт 3 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Апелляционным судом установлено, что в рассматриваемом случае по обращению гражданина прокуратурой фактически была проведена проверка в порядке пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, а именно: осуществлялся выход на объект, расположенный на участке ул. Садовая, д. 9, п. Красный, г. Верхняя Пышма, и обследование данного участка с привлечением специалиста Уральского управления Ростехнадзора, в адрес заявителя направлялись запросы о предоставления необходимых документов и материалов (от 27.05.2021, 02.06.2021), осуществлялся вызов в прокуратуру представителя и отбирались объяснения у начальника юридического отдела общества "Газпром газораспределение Екатеринбург", по результатам которой было внесено представление об устранении нарушений законов, однако решения о проведении по данному обращению гражданина проверки, в том числе в отношении заявителя, прокуратурой не принималось.

Так, полученные в ходе такой проверки сведения были использованы для подтверждения выводов о несоблюдении обществом "Газпром газораспределение Екатеринбург" требований законодательства в области промышленной безопасности в отсутствие решения о проведении в отношении него проверки и доведении информации о проведении проверки до руководителя или иного уполномоченного представителя общества в срок, установленный абзацем 1 части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, что свидетельствует о нарушении порядка проведения прокурорской проверки, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре.

Поступившие в адрес общества 14.05.2021, 02.06.2021 запросы о предоставлении документов и вызове в прокуратуру, не содержали информацию о проведении проверки на предмет исполнения последним законов, действующих на территории Российской Федерации.

Из представленных документов (запросов, вызовов в прокуратуру и на объект обследования) не следует, что осуществление таких мероприятий обусловлено проверкой, проводимой на основании обращения в отношении общества на предмет исполнения последним законов, действующих на территории Российской Федерации.

Указанное нарушение признано апелляционным судом существенным, нарушающим право лица знать о проводимых в отношении него надзорным органом проверочных мероприятиях и представлять свои объяснения и возражения в ходе данных мероприятий, а также по результатам их проведения.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П, основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем, реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Приведенные выше положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Реализация правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, нашла свое закрепление в Федеральном законе от 07.03.2017 N 27-ФЗ, которым были внесены изменения в статью 21 Закона о прокуратуре.

С учетом изложенного, апелляционный суд обоснованно заключил, что оспариваемое представление внесено с нарушением порядка проведения проверок, установленного Законом по прокуратуре.

Относительно доказанности прокуратурой факта нарушения обществом "Газпром газораспределение Екатеринбург" требований промышленной безопасности при строительстве газопровода судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Согласно оспариваемому представлению прокуратурой города по обращению гражданина проведены надзорные мероприятия в сфере исполнения федерального законодательства о промышленной безопасности при организации строительства газопровода обществом "Газпром газораспределение Екатеринбург", расположенного на участке ул. Садовая, д. 9 п. Красный г. Верхняя Пышма.

Прокуратурой и привлеченным специалистом Уральского управления Ростехнадзора установлено, что на земельном участке вблизи п. Красный, ул. Садовая, д. 9, г. Верхняя Пышма расположены опоры газопровода с фундаментом на 2 метра, при строительстве которого согласно выводам прокуратуры допущены нарушения законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Однако суд пришел к выводу о том, что в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств, подтверждающих обстоятельства, послужившие основанием для принятия оспариваемого представления, прокуратурой не представлено, равно как не представлены и сами материалы проверки, по результатам которой прокурор пришел к выводу о допущенных обществом "Газпром газораспределение Екатеринбург" нарушений требований промышленной безопасности относительно исследованной сети газораспределения, которые бы фиксировали выявленные при проверке нарушения указанных требований, в том числе заключение специалиста Уральского управления Ростехнадзора.

Суд апелляционной инстанции установил, что общество "Газпром газораспределение Екатеринбург" является газораспределительной организацией (ГРО), в том числе на территории городского округа Верхняя Пышма, на которую действующими Правилам подключения объектов капитального строительства к сетям газораспределения, утвержденными постановлением Правительства РФ от 30.12.2013 N 1314 (далее - Правила N1314), действующими до 18.10.2021, возложена гражданско-правовая обязанность осуществить мероприятия по подключению (технологическому присоединению) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, принадлежащим заявителю на праве собственности или ином законном основании.

Общество "Газпром газораспределение Екатеринбург" приняло на себя обязательства осуществить подключение (технологическое присоединение) объекта капитального строительства согласно выданных ГРО технических условий в соответствии с Правилами N 1314 и условиями договора NТ622-02334 от 27.09.2017 о подключении объекта капитального строительства, расположенного по адресу: Свердловская обл., г. Верхняя Пышма, п. Красный, ул. Садовая, д. 12 (далее - договор о подключении). Согласно заключенному договору о подключении и техническим условиям, являющимися неотъемлемой частью договора о подключении, подключение объекта капитального строительства предусмотрено от существующего надземного газопровода Р=0,0028 МПа, материал - сталь, диаметр - 76 мм, принадлежащего ГРО на праве пользования (договор аренды с КУИ МО "Верхняя Пышма" от 13.04.2006 N1-774), что в свою очередь предполагает необходимость осуществления исполнителем строительства газопровода от существующей сети газопровода до границ земельного участка по ул. Садовая, 12 в п. Красный г. Верхняя Пышма.

Проектная документация на сеть газораспределения "Газопровод к объекту: жилой индивидуальный дом, расположенный: Свердловская область, г. Верхняя Пышма, п. Красный, ул. Садовая, дом 12. Кадастровый N 66:36:1301010:51" была разработана акционерным обществом "Гипрониигаз" в марте 2018, а 28.05.2021 создана сеть газораспределения до границы земельного участка заявителя по адресу: Свердловская область, г. Верхняя Пышма, п. Красный, ул. Садовая, дом 12.

Вступившим в законную силу решением Верхнепышминского городского суда Свердловской области от 25.09.2020 по гражданскому делу N 2-1070/2020 был рассмотрен и удовлетворен иск общества "Газпром газораспределение Екатеринбург" о возложении обязанности не чинить препятствия при проведении работ по присоединению газопровода к точке подключения на основании заявки собственника земельного участка, расположенного по адресу: Свердловская область, г. Верхняя Пышма, п. Красный, ул. Садовая, 12, по договору N Тб22-02334 от 27.09.2017 о подключении (технологическом присоединении) к системе газоснабжения объекта капитального строительства по указанному адресу.

Предметом проверки и представления является участок распределительного газопровода, расположенного вблизи земельного участка: г. Верхняя Пышма, п. Красный, ул. Садовая, д. 9, а именно объект газораспределительной системы: "Газопровод к объекту: жилой индивидуальный дом, расположенный: Свердловская область, г. Верхняя Пышма, п. Красный, ул. Садовая, дом 12. Кадастровый N 66:36:1301010:51".

Данный газопровод, как указал апелляционный суд, является газопроводом природного газа низкого давления (рабочее давление которого составляет менее 0,005 МПа включительно), который технологически соединен с распределительным газопроводом низкого давления по ул. Сосновая, Дачная, Садовая, Лазурная в п. Красный г. Верхняя Пышма, принадлежащим городскому округу Верхняя Пышма и переданном на праве пользования.

В соответствии с Федеральным законом от 02.06.2016 N 170-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" внесены изменения в Приложение N 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ в части критериев идентификации сетей газораспределения и сетей газопотребеления в качестве опасных производственных объектов, а именно абзац двадцать седьмой изложить в следующей редакции: "К опасным производственным объектам не относятся: объекты электросетевого хозяйства; работающие под давлением природного газа или сжиженного углеводородного газа до 0,005 мегапаскаля включительно сети газораспределения и сети газопотребления".

Учитывая, что объект капитального строительства не может быть идентифицирован как опасный производственный объект ввиду того, что рабочее давление данного газопровода не превышает 0,005 Мпа,, суд апелляционной инстанции признал необоснованными выводы прокуратуры о нарушении законодательства в сфере установки и эксплуатации опасных производственных объектов.

Относительно выводов прокуратуры о нарушении обществом "Газпром газораспределение Екатеринбург" требований СП 42-101-2003 "Общие положения по проектированию и строительству газораспределительных систем из металлических и полиэтиленовых труб", одобренным постановлением Госстроя России от 26.06.2003 N 112, и введенным в действие с 08.07.2003 (далее - СП-42-101-2003), а именно пунктов 4.40, 4.45 СП 42-101-2003, а также несоблюдение нормативных расстояний согласно Приложению В (справочное) СП 42-101- 2003, судом апелляционной инстанции установлено следующее.

Выполнение работ по подключению (технологическому присоединению) объекта капитального строительства к сети газораспределения осуществлено в соответствии с рабочей документацией на сеть газораспределения: "Газопровод к объекту: жилой индивидуальный дом, расположенный: Свердловская область, г. Верхняя Пышма, п. Красный, ул. Садовая, дом 12. Кадастровый N 66:36:1301010:51", разработанной акционерным обществом "Гипрониигаз" в марте 2018 г., а 25.05.2018 проектная документация была зарегистрирована ГРО (общество "Газпром газораспределение Екатеринбург"), выдавшей технические условия, рабочая документация выполнена с учетом размещения газопровода в надземном исполнении с соблюдением всех требований Технического регламента N 870 и норм СП 62.13330.2011* "Газораспределительные системы. Актуализированная версия СНиП 42-01-2002" (с Изменениями N 1, 2, 3) (далее - СП 62.13330.2011) и согласована в установленном порядке.

СП 62.13330.2011 включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", утвержденный постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521.

В то время как, СП 42-101-2003 не входит в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил) и включен в данный перечень только на основании приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 03.10.2011 N 5214 "Об утверждении Перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента "О безопасности сетей газораспределения и газопотребления", действующего до 01.04.2022, СП 42-101-2003 был включен в указанный Перечень.

В силу части 4 статьи 16.1 Федерального закона N 184-ФЗ "О техническом регулировании" применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в указанный в пункте 1 настоящей статьи перечень документов по стандартизации (перечень документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента), является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

Таким образом, неприменение при организации строительства спорного участка газопровода СП 42-101-2003, включенного в перечень документов по стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента, при применении и соблюдении обществом СП 62.13330.2011, в результате применения которого на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента, выводы прокуратуры о нарушении обществом "Газпром газораспределение Екатеринбург" требований технических регламентов при строительстве газопровода, правомерно признаны судом апелляционной инстанции необоснованными.

Иное толкование прокуратурой положений законодательства, а также иная оценка доказательств не свидетельствуют о неправильном применении судом норм материального права.

Нормы материального права применены апелляционным судом по отношению к установленным им обстоятельствам правильно, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены постановления, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.04.2022 по делу N А60-40432/2021 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационную жалобу прокуратуры города Верхней Пышмы Свердловской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

О.Л. Гавриленко

Судьи

Е.А. Кравцова Н.Н. Суханова