Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 сентября 2023 г. N Ф09-5855/23 по делу N А07-22577/2022

Екатеринбург

25 сентября 2023 г.

Дело N А07-22577/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2023 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 сентября 2023 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е. О.,

судей Поротниковой Е.А., Ященок Т.П.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Башкортостан (далее - Министерство) на постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2023 по делу N А07-22577/2022 Арбитражного суда Республики Башкортостан.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании с использованием системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" приняли участие представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - Управление, антимонопольный орган) - Васильев И.В. (доверенность от 19.09.2023 N 65, диплом, паспорт), Фахрисламова Д.Р. (доверенность от 09.01.2023 N 5, паспорт).

Заявленный в ходатайстве от 14.08.2023 представитель Министерства под учетной записью "Асадуллина З.Р." с обеспечением изображения и звука не подключился, что свидетельствует о его неявке в судебный процесс.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещенные надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Министерство обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления от 24.06.2022 по делу N 002/01/15-1723/2021 (далее также - предписание) о признании в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Государственное казенное учреждение Республики Башкортостан "Центр организации перевозок" (далее - Учреждение).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 20.02.2023 заявленные требования удовлетворены, решение и предписание Управления признаны недействительными.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2023 решение суда первой инстанции отменено.

В удовлетворении заявленных требований Министерства о признании недействительными решения и предписания Управления от 24.06.2022 по делу N 002/01/15-1723/2021 отказано.

В кассационной жалобе Министерство просит постановление суда апелляционной инстанции отменить, так как оно является незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права, с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам.

В обоснование кассационной жалобы указывает, что предупреждение от 13.09.2021 N 002/01/15-1706/2021 (далее также - предупреждение) невозможно исполнить в 40-дневный срок без соответствующего финансирования; исполнение предупреждения и предписания Управления могли привести к транспортному коллапсу в сфере гражданских перевозок по оспариваемым межмуниципальным маршрутам; транспортное сообщение по указанным в материалах дела маршрутам имеет высокий публичный интерес в регионе, в связи с этим было продолжено с Государственным унитарным предприятием "Башавтотранс" Республики Башкортостан (далее - Предприятие), которое является единственным заявленным участником аукциона на право перевозки по рассматриваемым маршрутам, о чем Управление было своевременно извещено.

Министерство считает, что суд апелляционной инстанции ошибочно пришел к выводу о возможности Министерства изменить вид регулярных перевозок с регулярных перевозок по регулируемым тарифам на регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, руководствуясь лишь доводами Управления, при этом, не исследовав и не дав оценки документу планирования и его правовому регулированию; антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность и целесообразность принятия соответствующих правовых актов органами публичной власти в пределах предмета их ведения; правовых оснований для удовлетворения требований о возложении на Министерство заключить государственные контракты у антимонопольного органа не имелось, поскольку имеется установленный порядок предоставления финансирования учреждениям; Министерство не является субъектом вменяемого антимонопольным органом нарушения, поскольку функции по проведению конкурентных процедур возложены на Учреждение - непосредственного организатора торгов в лице постоянно действующей комиссии по проведению торгов; признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Министерства не имеется.

В отзыве на кассационную жалобу Управление просит судебный акт оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения; указывает, что все имеющие значение для дела обстоятельства выяснены в полном объеме, доказаны; выводы соответствуют обстоятельствам дела; нарушения или неверное применение норм материального или процессуального права отсутствуют.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Управлением рассмотрены действия Министерства, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с этим выдано предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Основанием для вынесения вышеназванного предупреждения послужил вывод антимонопольного органа о наличии признаков нарушения Министерством антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в необеспечении выполнения возложенных на него полномочий по созданию условий для предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством, в том числе Законом об организации регулярных перевозок, путем исполнения государственных контрактов с истекшими сроками карт маршрутов, что могло привести к созданию Предприятием преимущественных условий предпринимательской деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам.

Управлением установлен 40-дневный срок исполнения указанного предупреждения путем прекращения указанных действий проведением конкурентных процедур на право получения карт маршрутов регулярных перевозок N 127к "г. Уфа, ООТ Хрусталь - с. Алкино-2", N 128 "г. Уфа, Северный автовокзал - с. Карашиды", N 139 "г. Уфа, Северный автовокзал - с. Тикеево", N 105 "г. Уфа (Колхозный рынок) - с. Верхний Изяк", N 132 "г. Уфа, Северный автовокзал - с. Федоровка" (далее также - спорные маршруты).

На указанное предупреждение Министерство направило ответ от 25.10.2021 N 08-12/648 о том, что в отношении маршрутов регулярных перевозок, которые обслуживаются по регулируемым тарифам, заказчиком перевозок должны быть заключены государственные/муниципальные контракты в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Финансирование для проведения торгов по межмуниципальным маршрутам предусматривается в бюджете субъекта Российской Федерации. Министерство проинформировало антимонопольный орган о невозможности исполнения предупреждения в 40-дневный срок без соответствующего финансирования.

В связи с неисполнением предупреждения от 13.09.2021 N 002/01/151706/2021, Управлением на основании приказа от 09.12.2021 N 296 возбуждено дело N 002/01/15-1723/2021.

Решением от 24.06.2022 по делу N 002/01/15-1723/2021 в действиях Министерства установлено нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Управлением выдано предписание от 24.06.2022 N 002/01/151723/2021, согласно которому Министерству предписано устранить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

С целью исполнения предписания Министерству необходимо провести конкурентные процедуры на право осуществления перевозок по спорным маршрутам с учетом положений Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ), Закона N 135-ФЗ.

Установлен срок для исполнения предписания в течение 60 дней с момента получения предписания.

Министерство с решением и предписанием Управления не согласилось и обжаловало их в судебном порядке. В обоснование заявленных требований Министерство указывало, что Правительством Республики Башкортостан не доведены лимиты бюджетных обязательств для организации торгов и заключения контрактов в соответствии с требованиями Закона N 220-ФЗ. При этом Министерством предпринимались меры по получению лимитов денежных средств из бюджета Республики Башкортостан для организации торгов и заключения контрактов.

Суд первой инстанции, удовлетворяя в полном объеме заявленные Министерством требования, исходил из того, что субъектом ответственности в данном случае является непосредственный организатор торгов - Учреждение, в связи с этим, в действиях (бездействии) Министерства отсутствует нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции счел выводы Управления о наличии в действиях Министерства нарушений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ доказанными, оспариваемые решение и предписание законными. Решение суда первой инстанции отменил, так как оно принято с нарушением норм материального права, что повлияло на исход при рассмотрении настоящего дела.

Рассмотрев доводы, изложенные в кассационной жалобе, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции оснований для отмены обжалуемого постановления не находит исходя из следующего.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом особенностей главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должен доказать заявитель.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе, путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, создание дискриминационных условий.

Формальный состав правонарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ не требует обязательного наступления негативных последствий. Для определения признаков состава данного нарушения достаточно выявить наличие в действиях (бездействии) органа местного самоуправления факта недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

В силу части 2 статьи 14 Закона N 220-ФЗ осуществление регулярных перевозок пассажиров по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо иным государственным заказчиком государственного контракта, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений Закона об организации регулярных перевозок.

Согласно части 2 статьи 21 Закона N 220-ФЗ открытый конкурс проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления, установившими муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок или смежный межрегиональный маршрут регулярных перевозок.

Порядок установления, изменения и отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок в Республике Башкортостан утвержден постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30.12.2016 N 572 "О порядке установления, изменения и отмены межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Республики Башкортостан" (далее - Постановление N 572).

Согласно пункту 2.2 Постановления N 572 инициаторами установления и изменения маршрутов могут выступать исполнительные органы государственной власти Республики Башкортостан, в том числе Министерство, органы местного самоуправления Республики Башкортостан, юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества и физические лица.

Согласно части 6 статьи 28 Закона N 220-ФЗ карта маршрута регулярных перевозок, выданная юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или одному из участников договора простого товарищества, подлежит переоформлению в случае продления срока ее действия, изменения в установленном порядке класса или характеристик транспортного средства, реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случае изменения места жительства индивидуального предпринимателя.

По результатам подведения открытого конкурса 17.01.2020 в электронной форме N 0801500000719000011 между Учреждением и Предприятием заключен государственный контракт N 2-20/2 (N 2027493945920000003) на оказание услуг, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Предметом настоящего контракта явилось оказание Предприятием услуг, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, указанным в материалах дела.

В рамках исполнения контракта выданы карты маршрутов регулярных перевозок, срок действия которых установлен в период с 17.01.2020 по 31.12.2020.

К государственному контракту от 17.01.2020 N 2-20/2 заключено дополнительное соглашение от 19.04.2021. В нем предусмотрено, что Учреждение (заказчик) осуществляет оплату Предприятию по Контракту за счет средств бюджета Республики Башкортостан в 2022 году.

Также по результатам проведения открытого конкурса 17.01.2020 в электронной форме N 0801500000719000013 между Учреждением и Предприятием заключен государственный контракт N 2-20/4 (N 2027493945920000004) на оказание услуг, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Предметом контракта явилось оказание Предприятием услуг, связанных с осуществлением регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, указанных в материалах дела.

В рамках исполнения контракта выданы карты маршрутов регулярных перевозок, срок действия которых установлен в период с 17.01.2020 по 31.12.2020.

К государственному контракту от 17.01.2020 N 2-20/4 заключено дополнительное соглашение от 19.04.2021. В нем предусмотрено, что Учреждение (заказчик) осуществляет оплату Предприятию по Контракту за счет средств бюджета Республики Башкортостан до 31.12.2022.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что обязательства по контракту сторонами продолжили исполнение. Министерством было допущено нарушение, которое выразилось в дозволении Предприятию без проведения конкурентных процедур продолжать осуществлять регулярные пассажирские перевозки по картам спорных маршрутов с истекшими 31.12.2020 сроками действия.

Из материалов антимонопольного дела следует, что приказом Министерства от 20.01.2022 N 0105/10 "О внесении изменений в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок Республики Башкортостан" продлены сроки действия карт межмуниципальных маршрутов на 180 дней, в том числе регулярных перевозок по спорным маршрутам. Внесены изменения в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Республики Башкортостан, выданы карты маршрутов регулярных перевозок сроком действия с 21.01.2022 по 20.07.2022.

Антимонопольный орган оценил вышеуказанные действия (бездействие) Министерства, выразившиеся в необеспечении выполнения возложенных на него полномочий по созданию условий для предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством, в том числе Федеральным законом N 220-ФЗ, путем исполнения государственных контрактов с истекшими сроками действия карт маршрутов. Пришел к выводу, что вышеуказанное привело или могло привести к созданию Предприятием преимущественных условий осуществления предпринимательской деятельности, квалифицировал в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции верно посчитал данный вывод Управления правильным, основанным на действующем законодательстве и установленных обстоятельств по делу.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридически лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Законом N 220-ФЗ, Законом Республики Башкортостан от 17.12.2008 N 77-з "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Республики Башкортостан" (далее - Закон N 77-з).

В силу пункта 6.1 статьи 6 Закона N 77-з уполномоченный орган исполнительной власти Республики Башкортостан в области организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом осуществляет выдачу и переоформление свидетельств об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, а также карт соответствующих маршрутов.

Таким уполномоченным органом исполнительной власти в Республике Башкортостан является Министерство, что подтверждается пунктом 1 постановления Правительства Республики Башкортостан от 14.12.2020 N 758 "Об утверждении положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Республики Башкортостан и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Башкортостан" (далее - Положение).

С учетом пунктов 10.1-10.3, 11.5, 11.16, 11.73 Положения, антимонопольный орган пришел к правомерному выводу, что полномочия по организации регулярных перевозок пассажиров по межмуниципальным маршрутам являются компетенцией уполномоченного органа исполнительной власти в лице Министерства.

Вывод суда первой инстанции о том, что субъектом ответственности по установленному нарушению антимонопольного законодательства является Учреждение, поскольку оно проводит торги как заказчик государственных услуг, суд апелляционной инстанции правомерно счел ошибочным.

Руководствуясь распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 02.07.2018 N 600-р, приказом Госкомитета от 17.05.2019 N 01-05/85, указом Главы Республики Башкортостан от 13.10.2020 N УГ-439 "О мерах по совершенствованию структуры исполнительных органов государственной власти Республики Башкортостан", Министерство осуществляет контроль в организации транспортного обслуживания, в том числе межмуниципального, решает соответствующие вопросы согласно Федеральному закону N 220-ФЗ, Закону N 77-з, Положению.

Министерство, руководствуясь пунктом 10.6 Положения "Об утверждении Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Республики Башкортостан и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Республики Башкортостан", утвержденным постановлением Правительства Республики Башкортостан от 14.12.2020 N 785, координирует деятельность организаций транспортного комплекса и дорожного хозяйства по вопросам, относящимся к компетенции Министерства.

В соответствие с законом Республики Башкортостан "О бюджетном процессе в Республике Башкортостан" и Законом Республики Башкортостан "О бюджете Республики Башкортостан на 2022 и на плановый период 2023 и 2024 годов" Министерство является ведомственной структурой бюджета Республики Башкортостан (Приложение N 14 код N 810), главным распорядителем расходов бюджета Республики Башкортостан (ГРБС), в связи с этим Министерство изыскивает возможность получения лимитов денежных средств из бюджета Республики Башкортостан для организации торгов и заключения контрактов по организации регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам. При этом торги проводит ведомственное структурное подразделение Учреждения.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 28 Закона N 220-ФЗ в карте маршрута регулярных перевозок указываются, в том числе наименование уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченного органа местного самоуправления, выдавших карту маршрута регулярных перевозок.

Как следует из документов, имеющихся в материалах дела, послуживших основанием для выдачи предупреждения об устранении признаков нарушения антимонопольного законодательства, и не исполнение которого впоследствии явилось поводом для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Министерства, карты маршрута регулярных перевозок, оформленных по результатам заключения государственных контрактов от 17.01.2020 N 220/4 и N 2-20/2, выданы Госкомитетом (в момент установления признаков и факта нарушения антимонопольного законодательства преобразовано в Министерство), о чем имеется соответствующее указание. Указанные карты маршрута выданы за подписью Калимуллина А.М., занимавшего должность заместителя председателя Госкомитета, и штампом Госкомитета.

Таким образом, является обоснованным вывод антимонопольного органа о том, что факт выдачи Госкомитетом карт маршрута регулярных перевозок с нарушением, а, следовательно, в части предоставления права Предприятию осуществлять в отсутствие правовых оснований (сроки действия карт маршрутов истекли) регулярные перевозки является нарушением антимонопольного законодательства.

Суд апелляционной инстанции законно счел правомерным и обоснованным вывод антимонопольного органа, что рассмотренные действия (бездействие) Министерства приводят к ограничению конкуренции на рынке регулярных перевозок по межмуниципальным маршрутам и созданию преимущественного положения Предприятия при осуществлении перевозок на рассматриваемых в рамках данного дела маршрутах.

Выводы антимонопольного органа о наличии в действиях Министерства нарушений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ доказаны. Решение и предписание Управления от 24.06.2022 по делу N 002/01/15-1723/2021 вынесены Управлением законно.

Приведенные в кассационной жалобе доводы Министерства не опровергают выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте, были предметом исследования суда апелляционной инстанции, не свидетельствуют о нарушении им норм права, и фактически направлены на переоценку выводов суда относительно обстоятельств, установленных по делу, в связи с этим судом округа отклоняются, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части данного постановления.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены акта суда апелляционной инстанций, а также удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2023 по делу N А07-22577/2022 Арбитражного суда Республики Башкортостан оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

Е.А. Поротникова Т.П. Ященок