Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 12 февраля 2024 г. N Ф09-8842/23 по делу N А47-5685/2023

Екатеринбург

12 февраля 2024 г.

Дело N А47-5685/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2024 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 12 февраля 2024 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е.О.,

судей Поротниковой Е.А., Ященок Т.П.

при ведении протокола помощником судьи Молокановым А.Э., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Юзефович Марии Викторовны (далее - заявитель, Юзефович М.В.) на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.08.2023 по делу N А47-5685/2023 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2023 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Судебное заседание проводится с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Оренбургской области в помещении суда по адресу: Оренбургская обл., г. Оренбург, ул. Краснознаменная, д.56

В судебном заседании в Арбитражном суде Оренбургской области присутствует представитель Юзефович М.В. - Андрющенко А.В. (доверенность от 17.04.2023, диплом).

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, извещенные надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа, в судебное заседание не явились.

Юзефович М.В. обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с требованиями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - антимонопольный орган, Управление) о признании решения Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 22.03.2023 исх. N 2430, незаконным, признании бездействия Управления по непринятию одного из предусмотренных частью 8 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) решения по обращению Юзефович М.В. от 25.04.2022 вх. N 4406, с учетом его дополнений, в части наличия в действиях Администрации г. Оренбурга (далее - Администрация) нарушений положений статьи 16 Закона о защите конкуренции незаконным, об обязании антимонопольного органа восстановить права заявителя.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 16.08.2023 заявленные требования удовлетворены частично, решение Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 22.03.2023 исх. N 2430 признано незаконным и отменено. Суд обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов Юзефович М.В. путем продолжения рассмотрения ее заявлений от 25.04.2022 вх. N 4406, от 03.03.2023 вх. N 2553, от 03.03.2023 вх. N 2549.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2023 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Юзефович М.В. указывает, что акты судов первой и апелляционной инстанций по существу являются законными и обоснованными. Просит указанные судебные акты изменить в части, исключить некоторые выводы ввиду имеющихся противоречий фактическим обстоятельствам дела и действующим нормам права в их совокупности.

В обоснование кассационной жалобы Юзефович М.В. приведены доводы о том, что выводы судов о рекомендательном характере Методических рекомендаций по разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Минтрансом России 30.06.2020 (далее - Методические рекомендации), а также об отсутствии препятствий у Администрации для принятия документа планирования либо внесения в него изменений при непринятии комплексной схемы организации дорожного движения (далее - КСОДД) и программы комплексного развития транспортной инфраструктуры (далее - ПКРТИ) противоречат действующим нормам права, а также иным выводам, изложенным в судебных актах по рассматриваемому делу. В связи с указанным считает, что такие выводы подлежат исключению из мотивировочных частей судебных актов, с привидением судом кассационной инстанции иного обоснования принятого решения в указанной части.

Отмечает, что судами не получил никакой оценки довод о том, что имеются утвержденные документы стратегического транспортного планирования Оренбургской агломерации, которыми не предусмотрено мероприятие по отмене обслуживаемого заявителем маршрута; предусмотрено мероприятие по сохранению обслуживаемого заявителем маршрута в неизменном виде.

Юзефович М.В. указывает, что в силу прямого указания закона стратегический документ транспортного планирования (КСОДД) должен быть разработан и утвержден. Ошибочна формулировка судов о том, что в нарушение прямого предписания закона соответствующая обязанность по разработке КСОДД Администрацией не исполнена и фактически КСОДД отсутствует. КСОДД не просто правомерно отсутствует, а отсутствует незаконно и неправомерно по причине длительного и незаконного бездействия органа местного самоуправления.

Приводит довод о том, что при внесении изменений в документ планирования регулярных перевозок должны учитываться соответствующие Методические рекомендации, что признается и Администрацией при установлении оснований для внесения изменений в документ планирования регулярных перевозок.

Законность обжалуемых судебных актов проверена арбитражным судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в пределах доводов кассационной жалобы.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Юзефович М.В. зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 28.01.2011 за основным государственным регистрационным номером индивидуального предпринимателя 311565802800092, имеет ИНН 561109774581, основной вид деятельности 49.31.2 "Регулярные перевозки пассажиров прочим сухопутным транспортом в городском и пригородном сообщении".

Заявитель осуществляет перевозки пассажиров по маршруту регулярных перевозок N 56 "пос.Ростоши - ж/д вокзал" (далее - маршрут N 56) на основании выданных администрацией свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 56 N 000047 (срок действия с 24.06.2016 по 27.06.23021), серии 56 N 000232 (срок действия с 28.06.2021 по 31.12.2021), серии 56 N 000265 (срок действия с 01.01.20922 по 30.06.2022), серии 56 N 000274 (срок действия с 01.06.2022 по 30.06.2023).

Юзефович М.В. 25.04.2022 обратилась в антимонопольный орган с обращением по вопросу необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов (далее - обращение).

Заявитель обосновывал свое обращение, в том числе тем, что осуществление Администрацией планирования регулярных перевозок в произвольном, бессистемном порядке, в отсутствие документов стратегического планирования противоправно. При этом действия Администрации нарушают пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Управлением 29.06.2022 по результатам рассмотрения заявления Юзефович М.В. принято решение N 5037, оформленное в виде письма, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании пункта 2 части 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции (далее - решение Управления N 5037).

В решении Управления N 5037 указано, что постановление Администрации от 14.10.2016 N 3150-п, которым утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок г. Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2021 гг., не оспорено и не отменено.

Также Управлением указано, что Администрацией соблюдены положения части 3 статьи 12 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) в части принятия решения об отмене 32 маршрутов, в том числе и маршрута N 56 не позднее чем за 180 дней до дня окончания срока выданного заявителю свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Несогласие с решением Управления N 5037 послужило основанием для обращения Юзефович М.В. в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 20.02.2023 по делу N А47-14612/2022 заявленные Юзефович М.В. требования удовлетворены, суд признал незаконным решение Управления N 5037, обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем продолжения рассмотрения ее заявления от 25.04.2022, пришел к выводу о том, что антимонопольным органом сделан преждевременный вывод об отсутствии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Юзефович М.В. 03.03.2023 поданы в Управления дополнительные пояснения к ранее поданному обращению (вх. N 2549, вх. N 2553).

В дополнительных пояснениях заявитель указывает на наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции; на отсутствие на территории г. Оренбурга единого комплексного решения по организации дорожного движения и организации транспортного обслуживания, в том числе документов стратегического планирования, а именно комплексной схемы организации дорожного движения; Администрацией при принятии постановления о внесении изменений в Документ планирования допущены существенные нарушения порядка принятия нормативно-правового акта, а именно: постановления Администрации от 24.02.2015 N 396-п, фактически изменения приняты на основании субъективного мнения хозяйствующего субъекта общества с ограниченной ответственностью "Попутный ветер"; в нарушение положения о городской транспортной комиссии в Документ планирования включены мероприятия, не рассмотренные комиссией.

По результатам рассмотрения заявления Юзефович М.В. Управлением принято решение от 22.03.2023, оформленное письмом N 2430, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - решение Управления N 2430).

В решении Управление N 2430 антимонопольный орган пришел к выводу о том, что вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе рассматривать и устанавливать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершение действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения; Администрация вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в г. Оренбурге, а доводы заявителя о несогласии с данными нормативными правовыми актами сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении требований статьи 15 Закона о защите конкуренции; основанием для внесения изменений в Документ планирования постановлением Администрации от 29.12.2020 N 2146-п явилось предложение, поступившее от общества с ограниченной ответственностью "Попутный ветер" об отмене действующих маршрутов. При этом внесение изменений в Документ планирования не является принятым в установленном порядке решением об отмене действующих маршрутов, а лишь закрепляет планируемые мероприятия, направленные на организацию регулярных перевозок; внесение изменений в Документ планирования в отсутствие действующей КСОДД не противоречит положениям Методических рекомендаций, поскольку названные рекомендации учитываются при разработке Документа планирования лишь при наличии КСОДД, Методические рекомендации носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом; факты недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо угроза наступления таких последствий в действиях Администрации при принятии Документа планирования отсутствуют, что свидетельствует об отсутствии признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Несогласие с решением Управления N 2430 послужило основанием для обращения Юзефович М.В. в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, частично удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что Управлением не в полной мере проведена проверка доводов заявителя, не установлено основание для внесения изменений в постановление Администрации от 14.10.2016 N 3150-п. Кроме того, Управлением не оценены характер правок, определенных постановлением Администрации от 29.12.2020 года N 2146-п с точки зрения возможности установления признаков нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Проверив законность судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанции не нашел оснований для их отмены или изменения в связи со следующим.

Согласно пункту 1 постановления Администрации г. Оренбурга от 21.09.2016 N 2917-п "Об определении порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга" (далее - N Порядок 2917-п), он определяет перечень мероприятий по подготовке документа планирования регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок г. Оренбурга и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок г. Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно (далее - Документ планирования).

Подготовка Документа планирования осуществляется с учетом положений Закона N 220-ФЗ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Оренбургской области, Оренбургского городского Совета и муниципальных нормативных правовых актов Администрации г. Оренбурга в сфере пассажирского транспортного обслуживания населения (пункт 2 Порядка N 2917-п).

Постановление Администрации от 15.12.2020 N 1995-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 21.09.2016 N 2917-п" принято, в том числе в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Министерством транспорта Российской Федерации 30.06.2020.

Суды первой и апелляционной инстанций верно определили, что в преамбуле Методических рекомендаций прямо указано об их рекомендательном характере и отсутствии свойств нормативного акта.

На основании статьи 1 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (далее - дорожная деятельность). Действие настоящего Федерального закона распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации (далее - автомобильные дороги) независимо от их форм собственности и значения.

Согласно статье 14 Закона N 257-ФЗ планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основании документации по организации дорожного движения, документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ.

Общие требования к документации по организации дорожного движения установлены в статье 16 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, а также при организации и осуществлении парковочной деятельности.

Часть 4 статьи 2 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержит положения о том, что подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.

Пунктом 2 Порядка N 2917-п определено, что подготовка Документа планирования осуществляется с учетом положений Закона N 220-ФЗ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Оренбургской области, Оренбургского городского Совета и муниципальных нормативных правовых актов Администрации г. Оренбурга в сфере пассажирского транспортного обслуживания населения.

Как верно отмечено судами, указание на подготовку Документа планирования при обязательном наличии КСОДД или ПКРТИ отсутствует.

Судами обоснованно указано, что КСОДД входит в состав документации по организации дорожного движения. При этом осуществление регулярных перевозок имеет и иное регулирование, предмет деятельности - осуществление перевозок, несмотря на функционирование в сфере дорожного движения. Таким образом, лица, осуществляющие регулярные перевозки, являясь участниками дорожного движения и обязуясь выполнять соответствующие требования, также подчинены дополнительному регулированию.

При проверке доводов Юзефович М.В., действующего законодательства в сфере организации и регулирования дорожного движения у суда кассационной инстанции не возникло оснований полагать, что отсутствие КСОДД препятствует подготовке документов планирования регулярных перевозок.

Судом кассационной инстанции разъясняется заявителю, что в каждом конкретном случае суд устанавливает фактические обстоятельства дела и применяет нормы права к установленным обстоятельствам с учетом представленных доказательств. Иные судебные акты, вынесенные по другим делам, не могут однозначно свидетельствовать о наличии оснований, позволяющих аналогично оценивать доказательства в рассматриваемом деле.

Приведенные в кассационной жалобе доводы Юзефович М.В. не опровергают выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций, не свидетельствуют о нарушении ими норм права, и направлены на переоценку выводов судов относительно обстоятельств, установленных по делу, в связи с этим судом округа отклоняются, в том числе по основаниям, изложенным в мотивировочной части данного постановления.

Оснований для отмены актов судов первой и апелляционной инстанций, а также удовлетворения кассационной жалобы, не имеется.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.08.2023 по делу N А47-5685/2023 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2023 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Юзефович Марии Викторовны - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.О. Черкезов

Судьи

Е.А. Поротникова Т.П. Ященок