Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2023 г. N 18АП-13111/23 по делу N А47-5685/2023

г. Челябинск

30 октября 2023 г.

Дело N А47-5685/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 30 октября 2023 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Арямова А.А., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новокрещеновой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Юзефович Марии Викторовны, Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.08.2023 по делу N А47-5685/2023.

В судебном заседании приняли участие представители:

индивидуального предпринимателя Юзефович Марии Викторовны - Андрющенко А.В. (доверенность от 17.04.2023, диплом),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - Барсова М.А. (доверенность от 11.01.2023, диплом),

Администрации города Оренбурга - Матвеева О.В. (доверенность от 20.09.2023, диплом).

Индивидуальный предприниматель Юзефович Мария Викторовна (далее - заявитель, ИП Юзефович М.В.) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с требованиями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление) о признании решения Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме исх.N 2430 от 22.03.2023, незаконным, признании бездействия антимонопольного органа по непринятию одного из предусмотренных частью 8 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) решения по обращению ИП Юзефович М.В. (вх.N 4406 от 25.04.2022 с учетом его дополнений) в части наличия в действиях администрации города Оренбурга (далее - администрация) нарушений положений статьи 16 Закона о защите конкуренции" незаконным, об обязании антимонопольного органа восстановить права заявителя.

Судом первой инстанции в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация города Оренбурга (далее - администрация).

Решением суда первой инстанции заявленные требования удовлетворены частично, решение Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме исх.N 2430 от 22.03.2023 признано незаконным и отменено. Суд обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Юзефович Марии Викторовны путем продолжения рассмотрения её заявлений вх. N 4406 от 25.04.2022, вх.N 2553 от 03.03.2023, вх.N 2549 от 03.03.2023.

Заявитель, заинтересованное лицо обратились с апелляционными жалобами.

ИП Юзефович М.В. не согласна с выводами арбитражного суда, изложенными в мотивировочной части решения: о рекомендательном характере Методических рекомендаций по разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Минтрансом России 30.06.2020 (далее - Методические рекомендации), а также об отсутствии препятствий у администрации для принятия документа планирования либо внесения в него изменений при непринятии комплексной схемы организации дорожного движения (далее - КСОДД) и программы комплексного развития транспортной инфраструктуры (далее - ПКРТИ). Действующим законодательством предусмотрена обязанность разработки КСОДД, в связи с чем непринятие КСОДД является незаконным бездействием администрации. Судом первой инстанции сделана неправомерная ссылка на незаконное бездействие администрации по фактической неразработке и неутверждению КСОДД как на возможность принятия кардинальных и существенных мер в сфере планирования регулярных перевозок в отсутствие обоснования такого стратегического документа. Судом первой инстанции не указано на необходимость учета антимонопольным органом при оценке мероприятий по отмене администрацией муниципальных маршрутов с точки зрения документов стратегического транспортного планирования. Методические рекомендации не являются нормативным актом, но они приняты уполномоченным органом исполнительной власти в рамках предоставленных полномочий и образуют правоприменительную практику. Полагает, что если антимонопольный орган самостоятельно приведены Методические рекомендации, то им признана их обязательность. Считает неправильным вывод суда первой инстанции о том, что отсутствие документов транспортного планирования не является препятствием для реализации органом местного самоуправления мероприятий по отмене обслуживаемого заявителем маршрута.

Антимонопольной орган в своей апелляционной жалобе указывает, что им дана оценка обстоятельствам, касающимся предложений ООО "Попутный ветер" о внесении изменений в документ планирования. Наличие договоренности между администрацией и ООО "Попутный ветер", признаков договоренности, антимонопольным органом не установлено, а опросный лист направлен ООО "Попутный ветер" в администрации в рамках Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, утвержденного постановления администрации г. Оренбурга от 21.09.2016 N 2917-п (далее - Порядок N 2917-п). Вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе рассматривать и устанавливать обоснованность и целесообразность соответствующих правовых актов органа местного самоуправления. Доводы заявителя о несогласии с нормативными актами муниципального образования сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении требований статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Решение об отмене "старых" маршрутов и установлении "новых" администрацией не принималось, постановления администрации вносят изменения только в документ планирования.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу антимонопольного органа предприниматель выразила несогласие с изложенными доводами заинтересованного лица.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал апелляционную жалобу антимонопольного органа.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции с участием заявителя, заинтересованного и третьего лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Юзефович М.В. зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 28.01.2011 за основным государственным регистрационным номером индивидуального предпринимателя 311565802800092, имеет ИНН 561109774581, основной вид деятельности 49.31.2 "Регулярные перевозки пассажиров прочим сухопутным транспортом в городском и пригородном сообщении".

ИП Юзефович М.В. осуществляет перевозки пассажиров по маршруту регулярных перевозок N 56 "пос.Ростоши - ж/д вокзал" на основании выданных администрацией свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 56 N 000047 (срок действия с 24.06.2016 по 27.06.23021), серии 56 N 000232 (срок действия с 28.06.2021 по 31.12.2021), серии 56 N 000265 (срок действия с 01.01.20922 по 30.06.2022), серии 56 N 000274 (срок действия с 01.06.2022 по 30.06.2023).

ИП Юзефович М.В. 25.04.2022 обратилась в антимонопольный орган с обращением по вопросу необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов (далее - обращение).

В обращении заявителем приведены следующие доводы:

- из системного толкования положений Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ) следует, что перевозчик, которому в установленном порядке выдано свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по тому или иному маршруту регулярных перевозок, имеет право на неограниченное число продлений срока действия указанного свидетельства без проведения конкурентных процедур;

- действия администрации по внесению изменений в Документ планирования направлены на обход существующих норм действующего законодательства, на воспрепятствование занятию законной предпринимательской деятельности, на передел рынка;

- администрация своими действиями пытается преодолеть нормы действующего законодательства о бесконкурентном порядке продления действующих свидетельств об осуществлении регулярных перевозок путем псевдоотмены (мнимой отмены) действующих маршрутов и псевдоустановления (мнимого установления) "новых" маршрутов, искусственно создавая тем самым предмет конкурса. Орган местного самоуправления под видом "отмены" действующим маршрутов и установления "новых" маршрутов всего лишь производит незначительные и несущественные изменения действующих маршрутов (изменение нумерации маршрутов, добавление нескольких остановочных пунктов), вызванное объективным изменением застройки города;

- отмена действующих маршрутов является необоснованной, произвольной, вызванной не действительным отсутствием потребности в организации транспортного обслуживания в соответствующих направлениях, не улучшением качества транспортного обслуживания населения, а потребностью в проведении конкурентных процедур с целью передела рынка.

В обоснование приведенных доводов ИП Юзефович М.В. в обращении приведены следующие фактические и правовые обоснования:

На территории муниципального образования "город Оренбург" не утверждена комплексная схема организации дорожного движения.

Согласно статье 17 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 443-ФЗ) комплексные схемы организации дорожного движения разрабатываются в целях формирования комплексных решений об организации дорожного движения на территории одного или территориях нескольких муниципальных районов, городских округов или городских поселений либо их частей, имеющих общую границу, реализующих долгосрочные стратегические направления обеспечения эффективности организации дорожного движения и совершенствования деятельности в области организации дорожного движения.

Согласно приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 30.07.2020 N 274 "Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения", в мероприятиях по организации дорожного движения в зависимости от специфики территории, в отношении которой разрабатывается комплексная схема организации дорожного движения, должны обосновываться решения по организации движения маршрутных транспортных средств.

Методические рекомендации по разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждены Минтрансом России 30.06.2020.

Пунктом 14 Методических рекомендаций определено, что обосновывающая часть Документа планирования разрабатывается на основе утвержденных органами государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительными органами муниципального образования документов транспортного планирования (при наличии), таких как:

документы стратегического социально-экономического планирования, документы, их обосновывающие, данные, полученные при их разработке;

генеральные планы или схемы территориального планирования поселений, городских округов, документы, их обосновывающие, данные, полученные при их разработке;

программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, документы, их обосновывающие, данные, полученные при их разработке;

отраслевые схемы и программы развития отдельных видов транспорта, документы, их обосновывающие, данные, полученные при их разработке;

комплексные схемы организации дорожного движения, планы организации дорожного движения, документы, их обосновывающие, данные, полученные при их разработке;

социальный стандарт или иные акты исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающие аналогичные требования к качеству транспортных услуг, оказываемых населению;

программы развития как отдельных видов транспорта, так и в целом транспорта общего пользования;

законодательные акты об организации регулярных перевозок пассажиров на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

законодательные акты об организации дорожного движения на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

законодательные акты об организации парковок автомобильного транспорта на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

законодательные акты о распределении полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров на территории субъектов Российской Федерации;

законодательные акты о бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах;

законодательные акты о предоставлении преимуществ по провозной плате на транспорте общего пользования различным категориям населения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

законодательные или распорядительные акты об установлении величин тарифов на перевозку пассажиров на регулярных маршрутах, пользование парковками транспортных средств, проезд по платным участкам автомобильных дорог, пользование объектами дорожной сети (муниципальные образования, входящие в состав субъектов Российской Федерации, на территории которых регулирование тарифов на перевозки пассажиров находится в ведении соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, направляют запрос в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации о прогнозном плане изменения тарифов на пассажирские перевозки) и другое.

При необходимости обосновывающая часть Документа планирования разрабатывается одновременно с корректировкой вышеуказанных документов.

К основным документам транспортного планирования, которые необходимо учитывать при разработке документов планирования относятся: программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа; проекты и схемы организации дорожного движения, включая комплексные схемы организации дорожного движения и проекты организации дорожного движения; комплексный план транспортного обслуживания населения субъектом Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу (Приложение N 3 к Методическим рекомендациям).

Проектирование маршрутной сети представляет собой комплексную задачу, которая включает в себя: построение транспортной модели, представляющей собой деление рассматриваемой территории на транспортные микрорайоны, которые обслуживаются транспортом общего пользования; построение матрицы пассажирских корреспонденций, по параметрам пассажиропотоков которой выбираются виды транспорта для транспортного обслуживания населения; построение базовой маршрутной сети на основе матрицы пассажирских корреспонденций (раздел 3 Приложения N 3 к Методическим рекомендациям).

Администрацией, в отсутствие каких-либо обоснований и расчетов, планируется сокращение транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок, что приведет к ухудшению качества обслуживания населения, сокращению количества субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих пассажирские перевозки.

В обращении ИП Юзефович М.В. указывает на то, что администрацией устанавливаются новые маршруты, аналогичные действующим, изменяется лишь нумерация и несколько остановочных пунктов.

Осуществление администрацией планирования регулярных перевозок в произвольном, бессистемном порядке, в отсутствие документов стратегического планирования, приводит к правовой неопределенности при осуществлении заявителем предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров, не позволяет осуществлять долгосрочное планирование своей деятельности, в том числе по приобретению новых транспортных средств, заключению долгосрочных договоров с водителями.

По мнению заявителя, действия администрации являются нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Управлением 20.06.2022 по результатам рассмотрения заявления ИП Юзефович М.В. принято решение N 5037, оформленное в виде письма, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании пункта 2 части 9 ст. 44 Закона о защите конкуренции.

В указанном решении антимонопольный орган констатировал, что постановление администрации от 14.10.2016 N 3150-п, которым утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2021 годы, не оспорено и не отменено.

Также в решении антимонопольный орган указал, что администрацией соблюдены положения части 3 ст. 12 Закона N 220-ФЗ в части принятия решения об отмене 32 маршрутов, в том числе и маршрута N 56 "пос.Ростоши - ж/д вокзал" не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока выданного заявителю свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Несогласие с принятыми заинтересованным лицом решением от 20.06.2022 года N 5037 послужило основанием для обращения ИП Юзефович М.В. в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 20.02.2023 по делу N А47-14612/2022 заявленные ИП Юзефович М.В. требования удовлетворены, суд признал незаконным решение Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх.N 5037 от 29.06.2022, обязал антимонопольный орган устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем продолжения рассмотрения её заявления от 25.04.2022 N б/н.

В решении по делу N А47-14612/2022 арбитражный суд пришел к выводу о том, что антимонопольным органом сделан преждевременный вывод об отсутствии в действиях администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства.

ИП Юзефович М.В. 03.03.2023 поданы в Управления дополнительные пояснения к ранее поданному обращению (вх. N 2549, вх. N 2553).

В дополнительных пояснениях заявитель указывает на наличие в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции; на отсутствие на территории г. Оренбурга единого комплексного решения по организации дорожного движения и организации транспортного обслуживания, в том числе документов стратегического планирования, а именно, комплексной схемы организации дорожного движения; администрацией при принятии постановления о внесении изменений в Документ планирования допущены существенные нарушения порядка принятия нормативно-правового акта, а именно: постановления администрации от 24.02.2015 N 396-п, фактически изменения приняты на основании субъективного мнения хозяйствующего субъекта ООО "Попутный ветер"; в нарушение положения о городской транспортной комиссии в Документ планирования включены мероприятия, не рассмотренные комиссией.

По результатам рассмотрения заявления ИП Юзефович М.В. Управлением принято решение от 22.03.2023, оформленное письмом N 2430, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В оспариваемом решении заинтересованное лицо пришло к выводу о том, что вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе рассматривать и устанавливать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершение действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения; администрация вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в г. Оренбурге, а доводы заявителя о несогласии с данными нормативными правовыми актами сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении требований статьи 15 Закона о защите конкуренции; основанием для внесения изменений в Документ планирования постановлением администрации от 29.12.2020 N 2146-п явилось предложение, поступившее от ООО "Попутный ветер" об отмене действующих маршрутов, при этом внесение изменений в Документ планирования не является принятым в установленном порядке решением об отмене действующих маршрутов, а лишь закрепляет планируемые мероприятия, направленные на организацию регулярных перевозок; внесение изменений в Документ планирования в отсутствие действующей КСОДД не противоречит положениям Методических рекомендаций, поскольку названные рекомендации учитываются при разработке Документа планирования лишь при наличии КСОДД, Методические рекомендации носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом; факты недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо угроза наступления таких последствий в действиях администрации при принятии Документа планирования отсутствуют, что свидетельствует об отсутствии признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Полагая, что антимонопольным органом не в полном объеме и неверно проведена оценка доводов, ИП Юзефович М.В. обратилась в суд с рассматриваемыми требованиями.

Частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что антимонопольным органом не в полной мере проведена проверка доводов заявителя, не установлено основание для внесения изменений в постановление администрации от 14.10.2016 N 3150-п. Кроме того, антимонопольным органом не были оценены характер правок, определенных постановлением администрации от 29.12.2020 года N 2146-п с точки зрения возможности установления признаков нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Заслушав объяснений представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, действующему законодательству.

В соответствии со статьями 23 и 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

Одним из оснований для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона N 135-ФЗ).

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен статьей 44 Закона N 135-ФЗ.

Согласно части 5 статьи 44 Закона N 135-ФЗ при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган: 1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; 2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

По результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 8 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в случае, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют. Решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган направляет заявителю в срок, установленный частью 3 данной статьи, с указанием мотивов принятия этого решения (части 9 и 10 статьи 44 Закона N 135-ФЗ).

По смыслу статьи 44 Закона N 135-ФЗ решение об отказе в возбуждении дела должно в обязательном порядке содержать мотивированные и обоснованные причины отказа в возбуждении дела по результатам рассмотрения соответствующего заявления.

Таким образом, Законом о защите конкуренции предусмотрена процедура предварительного (до принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства) рассмотрения поступивших в адрес антимонопольного органа заявления и материалов. Целью рассмотрения поступившего в адрес антимонопольного органа заявления является установление оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 52 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Постановление N 2), следует, что при оспаривании в арбитражном суде решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо учитывать, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы).

В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

Как верно указано судом первой инстанции, анализ приведенных норм права позволяет сделать вывод о том, что к полномочиям антимонопольного органа на стадии рассмотрения вопроса о наличии или отсутствии оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства относятся определение на основании доводов, изложенных в заявлении, и представленных с заявлением документов наличия или отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства, а также квалификация вменяемого нарушения.

Обращаясь в антимонопольный орган, ИП Юзефович М.В. указывала (с учетом уточнений своего обращения), что Документ планирования вне зависимости от того, отменяет ли он сам по себе маршруты, указывая на мероприятия по отмене маршрутов, является действием, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Более того, планируемые "новые" маршруты фактически повторяют планируемые к отмене. Считала, что имеются нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Также предприниматель отмечала, что с учетом представления предложений в администрации только ООО "Попутный ветер", их принятия администрацией в отсутствие на то процедур имеются основания полагать, что в действиях администрации есть нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ. Заявитель полагала, что при принятии постановления от 29.12.2020 N 2146-п о внесении изменений в постановление от 14.10.2016 N 3150-п "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2020 годы" администрацией нарушены часть 1 статьи 15, статья 16 Закона N 135-ФЗ.

В свою очередь антимонопольный орган указал, что Документ планирования не является актом, отменяющим или устанавливающим маршруты, а только закрепляет планируемое мероприятие. Документ планирования не отменен, а уполномоченный орган вправе продлить срок действия свидетельства на право осуществление пассажирских перевозок. Антимонопольный орган указал, что факты недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо угроз наступления таких последствий отсутствуют.

В силу статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями регулирования этого Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 3 Закона N 135-ФЗ федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под признаками ограничения конкуренции понимается сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Из разъяснений пункта 34 Постановление N 2 следует, что при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках. Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона.

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав. Установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определенным законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона (пункт 35 Постановления N 2).

Частью 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В пункте 33 Постановления N 2 разъяснено, что Закон N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

С учетом положений статей 15, 16 Закона N 135-ФЗ, а также приводимых предпринимателем доводов в обоснование заявления, необходимо с учетом содержания пункта 52 Постановления N 2 проверить полноту проверки Управлением доводов ИП Юзефович М.В. с учетом наличия (отсутствия) признаков события антимонопольных нарушений, на которые ссылался заявитель.

Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) предусмотрено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесено к вопросу местного значения городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с пунктами 17, 18 статьи 3 Закона N 220-ФЗ регулярные перевозки по регулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком. В целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (статья 14 Закона N 220-ФЗ).

Регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 15 Закона N 220-ФЗ).

Пунктами 16 - 18 статьи 3 Закона N 220-ФЗ предусмотрено два вида регулярных перевозок - по регулируемым и по нерегулируемым тарифам.

Согласно части 1 статьи 11 Закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

В силу пункта 1 части 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений названного Федерального закона в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя либо муниципальными нормативными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 18 Закона N 220-ФЗ изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок.

Частью 4 статьи 2 Закона N 220-ФЗ определено, что подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающим перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с данным Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления (пункт 27).

Статьей 39 Закона N 220-ФЗ урегулированы вопросы выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которыми после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществлялись регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Частью 5 статьи 39 Закона N 220-ФЗ установлено, что свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту.

Статьей 8 Закона Оренбургской области от 09.03.2016 N 3801/1039-V-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области N 3801/1039-V-ОЗ) установлено, что органы местного самоуправления Оренбургской области организуют регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Согласно части 1 статьи 34 Устава муниципального образования город Оренбург, принятого решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2015 N 1015 (далее - Устав) Администрация города Оренбурга является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования город Оренбург, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Оренбурга федеральными законами и законами Оренбургской области.

Частью 5 статьи 35 Устава предусмотрено, что в области строительства, транспорта, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности Администрация города Оренбурга осуществляет полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Оренбург, в том числе:

- установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок;

- утверждение порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в том числе порядка рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов, в соответствии с действующим законодательством;

- определение порядка подготовки документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством;

- утверждение документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;

Постановлением администрации от 21.09.2016 N 2917-п определен Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга.

Согласно пункту 1 Порядка 2917-п (здесь и далее - в ред. постановления администрации от 15.12.2020 N 1995-п), он определяет перечень мероприятий по подготовке документа планирования регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно.

Постановление администрации от 15.12.2020 N 1995-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 21.09.2016 N 2917-п" принято, в том числе, в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Минтрансом России 30.06.2020.

Подготовка Документа планирования осуществляется с учетом положений Закона N 220-ФЗ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Оренбургской области, Оренбургского городского Совета и муниципальных нормативных правовых актов Администрации города Оренбурга в сфере пассажирского транспортного обслуживания населения (пункт 2 Порядка N 2917-п).

Постановлением администрации от 14.10.2016 N 3150-п утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга на 2016 - 2020 годы (далее - Документ планирования).

Согласно пункту 1 Документа планирования, мероприятия по развитию регулярных перевозок транспортом общего пользования в городе Оренбурге по последовательности их выполнения разделены на три этапа:

первый этап: 2016 - 2018 годы;

второй этап: 2019 год;

третий этап: 2020 год.

На каждом из этапов предусматривалась корректировка (установление новых, изменение или отмена существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок) муниципальной маршрутной транспортной сети города Оренбурга, утвержденной постановлением администрации города Оренбурга от 25.12.2015 N 3621-п.

Постановлением администрации от 29.12.2020 N 2146-п в постановление администрации от 14.10.2016 N 3150-п "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2020 годы" (в редакции от 30.12.2016 N 4222-п, от 27.07.2017 N 3121-п, от 09.10.2017 N 3980-п, от 26.12.2017 N 5087-п, от 05.03.2018 N 659-п, от 20.08.2018 N 2823-п, от 25.12.2018 N 4333-п, от 25.12.2019N 3769-п) внесены изменения, пункт 2.1.3 части 2.1 раздела 2 дополнен подпунктом 9 следующего содержания: отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3 - 8, 10 - 14, 16 - 25, 28, 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения (пункт 28 - маршрут N 56 пос.Ростоши - ж/д вокзал, обслуживаемый ИП Юзефович М.В.).

Постановлением администрации от 22.12.2021 N 2463-п в постановление администрации от 14.10.2016 N 3150-п "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2020 годы" (в редакции от 30.12.2016 N 4222-п, от 27.07.2017 N 3121-п, от 09.10.2017 N 3980-п, от 26.12.2017 N 5087-п, от 05.03.2018 N 659-п, от 20.08.2018 N 2823-п, от 25.12.2018 N 4333-п, от 25.12.2019N 3769-п, от 29.12.2020 N 2146-п) внесены следующие изменения: в подпункте 9 пункта 2.1.3 раздела 2 цифры "01.01.2022" заменить цифрами "01.07.2022".

Методические рекомендации учтены администрацией при принятии постановления от 15.12.2020 N 1995-п о внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 21.09.2016 N 2917-п "Об определении порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга".

Вопреки позиции ИП Юзефович М.В. суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что ввиду прямого указания в преамбуле Методических рекомендаций об их рекомендательном характере и отсутствия свойств нормативного акта.

Согласование отдельных положений Методических рекомендаций с нормами действующего законодательства не придает рекомендациям обязательности нормативного акта.

Планирование дорожной деятельности должно осуществляться на основании документации по организации дорожного движения, документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляется в установленном законом порядке.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

К вопросам организации дорожного движения относится комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах исходя из таких принципов обеспечения безопасности дорожного движения как приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении, соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности движения (ст. 2 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", далее - Закон о безопасности дорожного движения).

Общие требования к документации по организации дорожного движения установлены в статье 16 Федерального закона от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно статье 16 Закона N 443-ФЗ документация по организации дорожного движения разрабатывается в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона и изданных в соответствии с ним нормативных правовых актов, должна соответствовать требованиям законодательства о градостроительной деятельности, законодательства Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, законодательства Российской Федерации о пожарной безопасности, законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности, законодательства в области охраны окружающей среды, законодательства о техническом регулировании, а также требованиям муниципальных нормативных правовых актов.

При этом мероприятия, предусмотренные документацией по организации дорожного движения, являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями в соответствии с разработанными в целях реализации этих мероприятий региональными и муниципальными программами (часть 6 статьи 16 Закона N 443-ФЗ).

В соответствии с частью 4 вышеприведенной статьи, в состав документации по организации дорожного движения включаются комплексные схемы организации дорожного движения и (или) проекты организации дорожного движения, требования к которым определены в статьях 17, 18 Закона 443-ФЗ.

Комплексные схемы организации дорожного движения разрабатываются в целях формирования комплексных решений об организации дорожного движения на территории одного или территориях нескольких муниципальных районов, городских округов или городских поселений либо их частей, имеющих общую границу, реализующих долгосрочные стратегические направления обеспечения эффективности организации дорожного движения и совершенствования деятельности в области организации дорожного движения (часть 1 статьи 17 Закона N 443-ФЗ).

Комплексные схемы организации дорожного движения разрабатываются и утверждаются на срок не менее пятнадцати лет либо на срок действия документов стратегического планирования на территории, в отношении которой осуществляется разработка этих комплексных схем. Внесение изменений в комплексные схемы организации дорожного движения осуществляется в случае изменения дорожно-транспортной ситуации, но не реже чем один раз в пять лет (части 3, 4 указанной статьи).

Проекты организации дорожного движения разрабатываются в целях реализации комплексных схем организации дорожного движения и (или) корректировки отдельных их предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки комплексной схемы организации дорожного движения (часть 1 статьи 18 Закона N 443-ФЗ).

Проекты организации дорожного движения на период эксплуатации дорог или их участков разрабатываются в целях определения постоянных схем движения транспортных средств и (или) пешеходов: в отношении существующих, реконструируемых или строящихся дорог или их участков (часть 3 указанной статьи).

Внесение изменений в утвержденный проект организации дорожного движения на период эксплуатации дорог или их участков либо его повторное утверждение должно осуществляться не реже чем один раз в три года (часть 4 указанной статьи).

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что отсутствие КСОДД не является препятствием для подготовки документов планирования регулярных перевозок.

Действительно, КСОДД входит в состав документации по организации дорожного движения. Между тем осуществление регулярных перевозок, несмотря на функционирование в сфере дорожного движения, имеет также и иное регулирование и предмет деятельности, а именно - осуществление перевозок. Иными словами, являясь участниками дорожного движения, обязуясь выполнять соответствующие требования, лица, осуществляющие регулярные перевозки также подчинены дополнительному регулированию.

Более того, часть 4 статьи 2 Закона N 220-ФЗ определяет, что подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений Закона N 220-ФЗ, а также нормативных актов субъектов, муниципальными правовыми актами.

Как указывалось, постановлением администрации города Оренбурга от 21.09.2016 N 2917-п определен порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок.

Пунктом 2 Порядка N 2917-п определено, что подготовка Документа планирования осуществляется с учетом положений Закона N 220-ФЗ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Оренбургской области, Оренбургского городского Совета и муниципальных нормативных правовых актов Администрации города Оренбурга в сфере пассажирского транспортного обслуживания населения.

Специальное указание на подготовку Документа планирования только при наличии КСОДД, ПКРТИ отсутствует.

С учетом изложенного, соответствующие доводы ИП Юзефович М.В. подлежат отклонению.

В соответствии с Порядком N 2917-п (пункт 9) актуализация Документа планирования и подготовка вносимых в него изменений осуществляются управлением пассажирского транспорта администрации города Оренбурга на основании предложений: органов местного самоуправления города Оренбурга; юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга.

Основаниями для внесения изменений в Документ планирования являются: изменения в застройке территории и соответствующего изменения транспортного спроса; изменения конфигурации улично-дорожной сети и схем организации дорожного движения; изменения в комплексной схеме организации дорожного движения с учетом этапов ее внедрения; изменения параметров обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; установления, изменения или отмены маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; актуализации графика заключения контрактов и графика проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Постановлением администрации от 29.12.2020 N 2146-п в постановление от 14.10.2016 N 3150-п "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016 - 2020 годы" внесены изменения, пункт 2.1.3 части 2.1 раздела 2 дополнен подпунктом 9 следующего содержания: отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3 - 8, 10 - 14, 16 - 25, 28, 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения.

Как указывает антимонопольный орган в оспариваемом решении, основанием внесения изменений в постановление от 14.10.2016 N 3150-п послужило предложение ООО "Попутный ветер".

Как правильно установил суд первой инстанции, Управление необоснованно отождествляет понятия "предложение" и "основание".

Изменения в Документ планирования внесены по предложению ООО "Попутный ветер", при этом антимонопольным органом в оспариваемом решении не отражено, какое именно из перечисленных в пункте 9 Порядка 2917-п оснований послужило таковым для внесения изменений в постановление от 14.10.2016 N 3150-п.

Данное обстоятельство, как верно указано судом первой инстанции, свидетельствует о неполноте проведенной заинтересованным лицом проверке доводов обращения заявителя.

Постановлением администрации от 24.02.2015 N 396-п утвержден Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов города Оренбурга, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее - Порядок N 396-п, здесь и далее - в ред. постановления администрации от 16.12.2020 N 2021-п).

Согласно пункту 1 Порядка N 396-п, он определяет процедуру проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Оренбурга (далее - проекты актов), устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, разрабатываемых отраслевыми (функциональными) и территориальными органами Администрации города Оренбурга.

Оценке регулирующего воздействия подлежат проекты актов, затрагивающие вопросы: 1) установления новых или изменения ранее предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами обязанностей для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности; 2) установления порядка предоставления муниципальной поддержки субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 5 Порядка N 396-п).

Как следует из пункта 8 Порядка 396-п, оценка регулирующего воздействия проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта (далее - степень регулирующего воздействия):

8.1. высокая степень регулирующего воздействия - проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местного бюджета, способствующие ограничению конкуренции;

8.2. средняя степень регулирующего воздействия - проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местного бюджета, способствующие ограничению конкуренции;

8.3. низкая степень регулирующего воздействия - проект акта не содержит положений, предусмотренных подпунктами 8.1 и 8.2 настоящего пункта, однако подлежит оценке регулирующего воздействия в соответствии с настоящим Порядком, а также содержит положения, отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Оренбурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Пунктом 11 Порядка N 396-п утверждены этапы проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта:

1) размещение разработчиком на официальном интернет-портале города Оренбурга уведомления о проведении публичных консультаций согласно приложению N 3 к настоящему постановлению, проекта акта, пояснительной записки к проекту акта, опросного листа и нормативного правового акта, в который вносятся изменения, в действующей редакции.

Срок проведения публичных консультаций составляет не менее:

15 рабочих дней - для проектов актов с высокой степенью регулирующего воздействия;

10 рабочих дней - для проектов актов со средней степенью регулирующего воздействия;

7 рабочих дней - для проектов актов с низкой степенью регулирующего воздействия;

2) уведомление разработчиком уполномоченного органа о проведении публичных консультаций не позднее даты начала публичных консультаций;

3) проведение разработчиком публичных консультаций в сроки, указанные в уведомлении (в форме заполнения опросного листа согласно приложению N 4 к настоящему постановлению), в целях учета мнения субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, в том числе некоммерческих организаций, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

4) рассмотрение разработчиком поступивших по итогам публичных консультаций замечаний и предложений;

5) составление в течение 10 рабочих дней после завершения публичных консультаций сводного отчета об оценке регулирующего воздействия по форме согласно приложению N 5 к настоящему постановлению;

6) направление разработчиком сводного отчета в уполномоченный орган в течение 3 рабочих дней;

7) подготовка уполномоченным органом заключения об оценке регулирующего воздействия по форме согласно приложению N 6 к настоящему постановлению в течение 10 рабочих дней;

8) направление уполномоченным органом заключения об оценке регулирующего воздействия разработчику проекта акта в течение 3 рабочих дней;

9) размещение разработчиком сводного отчета и заключения об оценке регулирующего воздействия на официальном Интернет-портале города Оренбурга в течение 3 рабочих дней со дня получения.

Как следует из пункта 13 Порядка N 396-п, на основании заключения уполномоченного органа об оценке регулирующего воздействия проекта акта разработчик правового акта принимает одно из следующих решений:

1) при отсутствии замечаний - о направлении проекта акта на подпись Главе города Оренбурга в порядке, предусмотренном муниципальным правовым актом;

2) при наличии замечаний с учетом действующего законодательства, практической реализуемости предложений и замечаний, а также влияния на права и обязанности субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности:

- о доработке проекта акта с учетом замечаний;

- о нецелесообразности принятия проекта акта.

Не допускается принятие нормативного правового акта при наличии заключения, в котором сделан вывод о несоблюдении сроков проведения публичных консультаций, нарушении сроков размещения уведомления о проведении публичных консультаций и (или) о наличии положений, способствующих ограничению конкуренции, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета города Оренбурга, и (или) об отсутствии достаточного обоснования для принятия решения о введении предлагаемого разработчиком варианта правового регулирования (пункт 15 Порядка N 396-п).

Управлением пассажирского транспорта администрации разработан проект постановления администрации "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п".

Согласно уведомлению о проведении публичных консультаций:

- степень регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта, низкая;

- обоснования отнесения проекта нормативного правового акта к определенной степени регулирующего воздействия: проект акта не устанавливает новые и не изменяет ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности и для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, но затрагивает вопросы, на которые распространяется процедура оценки регулирующего воздействия;

- срок проведения публичных консультаций: 21.12.2020 - 29.12.2020;

- способ направления участниками публичных консультаций своих предложений и замечаний: предложения и замечания направляются по прилагаемой форме опросного листа в электронном виде или на бумажном носителе.

Согласно пояснительной записке к проекту постановления администрации, предлагаемым проектом вносятся правки юридико-технического характера в Документ планирования в части корректировки периода третьего этапа мероприятий; проект нормативного правового акта не устанавливает новые и не изменяет ранее предусмотренные муниципальными нормативными актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

ООО "Попутный ветер" 29.12.2020 предоставило в администрацию заполненный опросный лист, содержащий предложения по предмету нормативного регулирования. В пункте 6 опросного листа ООО "Попутный ветер" указало, что для проведения конкурсов на муниципальные маршруты необходимо устранить нарушенный баланс прав и законных интересов участников рынка и потенциальных его участников. На сегодняшний день перевозчики, осуществляющие свою деятельность по 32 городским маршрутам на основании свидетельств, выданных в 2015 году без конкурсных процедур на основании пункта 5.1 ст. 39 Закона N 220-ФЗ, имеют преимущественное право на продление выданных свидетельств по окончании срока действия на новый срок, который составляет пять лет, и количество таких продлений согласно пункта 5 статьи 19 Закона N 220-ФЗ не ограничено. Таким образом, проведение конкурентных процедур на действующей маршрутной сети невозможно без дополнительных нормативных изменений. В противном случае создаются условия для возникновения нарушений прав всех субъектов данных правоотношений.

Согласно сводному отчету об оценке регулирующего воздействия управления пассажирского транспорта администрации за подписью начальника управления, замечания приняты частично, документ планирования дополнен принятием решения об отмене муниципальных маршрутов, принято решение направить проект нормативного правового акта для утверждения в установленном порядке.

Согласно заключению управления экономики и перспективного развития об оценке регулирующего воздействия, качество проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта и подготовки сводного отчета не полностью соответствует требованиям Порядка N 396-п: с уполномоченным органом согласована необходимость проведения оценки регулирующего воздействия, при этом уполномоченным органом указана средняя степень регулирующего воздействия, тем не менее, органом-разработчиком принято решение провести публичные консультации с учетом низкой степени регулирующего воздействия. В представленном проекте нормативного правового акта отсутствуют положения, которые вводят избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, необоснованно способствуют ограничению конкуренции, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или расходов бюджета города Оренбурга.

Главой города Оренбурга 29.12.2020 подписано постановление N 2146-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п", которым предусмотрена отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3 - 8, 10 - 14, 16 - 25, 28, 30 - 38 таблицы раздела 6 настоящего приложения.

Из материалов дела следует, что последний день для представления участниками публичных консультаций предложений и замечаний по проекту нормативного правового акта - 29.12.2020, время окончания приема предложений и замечаний не установлено, равно как и не исключено представление предложений и замечаний на бумажном носителе по почте.

Вместе с тем, 29.12.2020 поступил опросный лист ООО "Попутный ветер" и в этот же день управлением пассажирского транспорта администрации составлен сводный отчет об оценке регулирующего воздействия, управлением экономики и перспективного развития администрации подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия, Главой города Оренбурга подписано постановление N 2146-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п".

Постановлением от 29.12.2020 N 2146-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п" в Документ планирования внесены не только правки технико-юридического характера, как заявлялось в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта, но и внесены положения, напрямую затрагивающие права и законные интересы ИП Юзефович М.В. (часть 5 ст. 39 Закона N 220-ФЗ).

Указанным обстоятельствам антимонопольным органом оценка в оспариваемом решении не дана, которые в совокупности с иными обстоятельствами могут свидетельствовать о наличии в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, исходя из обстоятельств принятия 29.12.2020 постановления N 2146-п "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 N 3150-п" следует, что изменения в Документ планирования приняты не в связи с наличием перечисленных в пункте 8 Порядка оснований для внесения изменений в Документ планирования, а в связи с планируемой отменой муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок по которым перевозчики получили в порядке ст. 39 Закона N 220-ФЗ.

Антимонопольный орган указывает, что им дана оценка предложение ООО "Попутный ветер" о внесении изменений в Документ планирования, но не учитывает вывод суда первой инстанции о том, что Управлением допущено отождествление понятий "предложение" и "основание", в то время как пункт 9 Порядка N 2917-п предусматривает закрытый перечень оснований для внесения изменений в Документ планирования.

Соответственно, надлежащая правовая квалификация действиям администрации по учету документов ОО "Попутный ветер" для внесения изменений в Документ планирования заинтересованным лицом не дана.

Приведенная в апелляционной жалобе Управлением оценка действий ООО "Попутный ветер" и Администрации не может быть принята в качестве обоснования законности оспариваемого решения, в котором данные обстоятельства не установлены, выводы не приведены,

Указывая на полномочие Администрации принимать установленные нормативные акта, как обоснование невозможности рассмотрения вопроса о наличии признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, Управление не учитывает объективную сторону названного антимонопольного правонарушения, содержащего запрет принимать, в частности, органам местного самоуправления принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Документ планирования, хотя не отменяет действующие муниципальные маршруты, однако указывает на действия, которые будут реализованы в будущем уполномоченным органом, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и нарушить права заявителя.

Фактически, решение антимонопольного органа сводится к оценке соответствия нормативных актов администрации без учета необходимости рассматривать вопросы о влиянии на состояние конкуренции рассматриваемых действий, соответственно, вопрос о наличии либо отсутствии признаков антимонопольных нарушений антимонопольным органом не рассмотрен.

В настоящем случае суд первой инстанции не обязывал антимонопольный орган возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку судом выводы о наличии в действиях администрации нарушений антимонопольного органа не сделаны, суд первой инстанции обязал антимонопольный орган повторно провести проверку заявления ИП Юзефович М.В. и принять одно из предусмотренных статьей 44 Закона о защите конкуренции решений.

Поскольку доводы апелляционных жалоб выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 16.08.2023 по делу N А47-5685/2023 оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Юзефович Марии Викторовны, Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - без удовлетворения.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Юзефович Марии Викторовне из федерального бюджета излишне уплаченную платежным поручением от 24.08.2023 N 230 государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 2 850 рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

А.А. Арямов П.Н. Киреев