Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 25 августа 2011 г. N Ф06-6608/11 по делу N А12-2133/2011

г. Казань

25 августа 2011 г.

Дело N А12-2133/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 августа 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Гильмановой Э.Г.,

судей Закировой И.Ш., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

заинтересованного лица - администрации Волгоградской области, Орловой В.В., доверенность от 02.04.2010 N 56; Кусакина А.А., доверенность от 12.08.2011 N 72,

третьих лиц - Управления по региональным тарифам администрации Волгоградской области, старшего консультанта правового отдела Орловой В.В., доверенность от 08.10.2010 N 51; государственного учреждения Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности", Жолобова С.Ю., доверенность от 30.12.2010 N 01, Кусакина А.А., доверенность от 15.02.2011 N 03,

в отсутствие:

заявителя - извещен, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы главы администрации Волгоградской области, государственного учреждения Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности"

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.05.2011 (председательствующий судья Пономарева Е.В., судьи Наумова М.Ю., Романов С.П.)

по делу N А12-2133/2011

по заявлению прокуратуры Волгоградской области (ОГРН 1023400323560, ИНН 3444048120) к главе администрации Волгоградской области о признании нормативного правового акта недействующим в части, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: администрации Волгоградской области (ОГРН 10234003444547, 3444051965), государственного учреждения Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" (ИНН 3444137429), Управления по региональным тарифам администрации Волгоградской области,

УСТАНОВИЛ:

прокуратура Волгоградской области обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к главе администрации Волгоградской области о признании недействующими пунктов 2.1-2.3, 3.1, абзацев 1, 3-10 пункта 3.2, пунктов 3.3, 4.1 - 4.4, раздела 5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, абзаца 8 пункта 2.2 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области, утвержденных постановлением главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" в действующей редакции, как несоответствующих Федеральному закону от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Впоследствии в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заявитель в судебном заседании уточнил свои требования, просил признать недействующими пункты 2.1-2.3, 3.1, абзацы 1, 3-10 пункта 3.2, пункты 3.3, 4.1-4.4, раздел 5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, абзац 8 пункта 2.2 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области, утвержденных постановлением главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" в действующей редакции, как несоответствующие Федеральному закону от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены администрация Волгоградской области, государственное учреждение Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности", Управление по региональным тарифам администрации Волгоградской области.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 16.05.2011 признаны недействующими и не соответствующими Федеральному закону от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статье 14 БК РФ пункты 2.1-2.3, 3.1, абзацы 1, 3-10 пункта 3.2, пункты 3.3, 4.1-4.4, раздел 5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, абзац 8 пункта 2.2 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области, утвержденных постановлением главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" в действующей редакции.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, глава администрации Волгоградской области и государственное учреждение "Волгоградский центр энергоэффективности" обратились в суд с кассационными жалобами, в которых просят его отменить, поскольку полагают оспариваемые положения нормативного акта соответствующими закону.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 16.08.2011 был объявлен перерыв до 09 часов 15 минут 23.08.2011. Соответствующая информация была размещена на сайте Федерального арбитражного суда Поволжского округа.

Проверив законность принятого по делу судебного акта в порядке статьи 286 АПК РФ, изучив материалы дела, доводы кассационных жалоб, судебная коллегия не находит правовых оснований к его отмене в силу следующего.

Как следует из материалов дела, главой администрации Волгоградской области принято постановление от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области", которое опубликовано в газете "Волгоградская правда" от 20.09.2006 N 174.

Постановлениями главы администрации Волгоградской области от 06.09.2007 N 1603, от 14.07.2008 N 887, от 16.09.2008 N 1229, от 29.12.2009 N 1579, от 04.08.2010 N 1219 в постановление от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" внесены изменения и дополнения.

Указанные постановления опубликованы в газетах "Волгоградская правда".

Постановлением главы администрации Волгоградской области от 29.12.2010 N 1990 в постановление главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" внесены изменения, а именно Положение о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, Состав совета по энергосбережению Волгоградской области, Положение о совете по энергосбережению Волгоградской области изложены в новой редакции согласно приложениям 1, 2, 3.

Постановление главы администрации Волгоградской области от 29.12.2010 N 1990 опубликовано в газете "Волгоградская правда" от 12.01.2011.

Прокуратура, полагая, что ряд пунктов постановления главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" противоречит федеральному законодательству, обратилась с заявлением о признании их недействующими.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующих обстоятельств дела и норм права.

Согласно подпунктам 65-66 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов утверждения и реализации региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Статьей 7 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. К таким полномочиям, в частности, относятся: проведение государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Постановление главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" является нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так как обязательно для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим решением.

В соответствии с пунктом 2.1 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, за счет внебюджетных источников государственное учреждение Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" открывает в банке специальный счет (далее - специальный счет энергосбережения), на котором аккумулируются целевые средства.

Суд правомерно признал, что пункт 2.1 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, не отвечает требованиям определенности, ясности и не обеспечивает его единообразного понимания и толкования всеми правоприменителями.

Имеющаяся в тексте данного пункта формулировка позволяет буквально распространять ее действие только на юридические лица. Такое толкование делает невозможным получение финансирования на мероприятия по энергосбережению из средств, находящихся на специальном счете, иными участниками экономических отношений.

Суд первой инстанции, ссылаясь на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлении от 17.06.2004 N 12-П, указал, что нарушение требований определенности, ясности и недвусмысленности не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, установленного статьей 19 Конституции Российской Федерации.

Из содержания пункта 2.2 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, следует, что целевые средства формируются за счет: денежных средств, безвозмездно передаваемых физическими лицами и организациями, в том числе иностранными инвесторами; денежных средств, возвращаемых контрагентами по заключенным на возвратной основе договорам о финансировании мероприятий по энергосбережению.

Согласно пункту 2.3 вышеуказанного Положения на специальном счете энергосбережения должны находиться только целевые средства.

Положения частей 1, 2 статьи 27 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также пункты 65, 66 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не относят к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации ведение самостоятельной деятельности по заключению на возвратной основе договоров о финансировании мероприятий по энергосбережению с зачислением их на специальные счета.

Положения федерального законодательства не предусматривают иного механизма финансирования мероприятий по энергосбережению за счет ранее сформированных внебюджетных средств кроме как посредством их включения в качестве мероприятий в региональную программу в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Часть 2 статьи 14 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ предусматривает, что региональные, муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны соответствовать требованиям к таким программам, установленным данной статьей, и требованиям, утвержденным Правительством Российской Федерации.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1225 "О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" содержится Перечень мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, подлежащих включению в региональные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств, полученных также с применением регулируемых цен (тарифов).

Целевые средства, полученные с применением регулируемых тарифов, допускается использовать только в качестве внебюджетных источников для выполнения мероприятий утвержденных региональных программ.

В целях реализации на территории Волгоградской области Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации постановлением администрации Волгоградской области от 26.07.2010 N 347-п утверждена и действует Долгосрочная программа по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Волгоградской области на 2010-2020 годы.

Постановлением администрации Волгоградской области от 13.10.2008 N 88-п утвержден Порядок разработки, формирования и реализации долгосрочных областных целевых программ, которым определена процедура подготовки и внесения предложений для включения в программу в качестве ее мероприятий, уполномоченные на это лица.

При этом из текста пунктов 3.2, 4.1-4.4 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, и абзаца 8 пункта 2.2 Положения о Совете по энергосбережению Волгоградской области не усматривается, реализуются ли полномочия Совета по энергосбережению в рамках подготовки областной целевой программы по энергосбережению либо помимо программы.

В рамках программных мероприятий согласование Советом по энергосбережению Волгоградской области этих мероприятий, определение объемов финансирования должно осуществляться в соответствии с процедурой, установленной Порядком разработки, формирования и реализации долгосрочных областных целевых программ, утвержденным постановлением администрации Волгоградской области от 13.10.2008 N 88-п.

Однако пункт 3.1, абзацы 1, 3-10 пункта 3.2, пункты 4.1-4.4 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, не соответствуют Порядку разработки, формирования и реализации долгосрочных областных целевых программ.

Как верно отмечено судом, в силу положений Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" государственное учреждение Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" и Совет по энергосбережению не обладают полномочиями по организации и проведению иных, кроме программных мероприятий, по энергосбережению, сопряженных с финансовыми обязательствами.

Согласно абзацу 8 пункта 3.2 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, государственное учреждение Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" уполномочено выступать в суде в качестве истца или ответчика при рассмотрении споров, связанных с формированием и использованием целевых средств, в том числе обращаться в суд с требованием о взыскании отчислений, включенных до 01.01.2011 в структуру цен (тарифов) на товары и услуги организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.

Согласно пункту 5 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, отчисления, включенные до 01.01.2011 в структуру цен (тарифов) на товары и услуги организаций, осуществляющих регулируемую деятельность на территории Волгоградской области, подлежат перечислению на специальный счет энергосбережения в порядке, действовавшем до 01.01.2011.

Абзацем 6 статьи 14 Федерального закона от 03.04.1996 N 28-ФЗ "Об энергосбережении" (действовавшего до 27.11.2009) предусматривалось, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при определении тарифов на электрическую и тепловую энергию должны учитывать экономически обоснованные затраты потребителей электрической и тепловой энергии на энергосбережение.

Однако Федеральный закон от 03.04.1996 N 28-ФЗ "Об энергосбережении" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

С даты начала действия Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" подлежат прекращению перечисления на специальный счет энергосбережения отчисления организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.

Таким образом, распространение обязанности по перечислению на специальный счет энергосбережения средств, включенных до 01.01.2011 в структуру цен (тарифов) на товары и услуги организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, противоречат указанному закону.

Пункт 3.3 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области, предусматривающий финансирование государственного учреждения Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" за счет целевых средств согласно смете, утверждаемой в установленном порядке, правомерно признан несоответствующим Федеральному закону от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Из устава государственного учреждения Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" не следует, в какой форме создано учреждение. При этом ни Федеральным законом от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ни иными федеральными законами не предусмотрено создание автономных учреждений в целях реализации полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере энергосбережения.

Пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" установлено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии с частями 8, 14 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (за исключением случаев, установленных федеральным законом), и не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Приказом комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области от 01.07.2010 N 161/2 утверждена Инструкция о порядке ведения лицевых счетов получателей бюджетных средств и исполнения областного бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита областного бюджета комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области. В Инструкции не предусмотрено открытие и ведение специальных счетов.

Согласно статье 14 БК РФ каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается.

Доводы кассационных жалоб об отсутствии противоречий пункта 3.3 Положения о порядке формирования и использования целевых средств, предназначенных для финансирования энергосберегающей политики в Волгоградской области статье 14 БК РФ, так как оспариваемое постановление регулирует вопросы, связанные с формированием и использованием внебюджетных, и не бюджетных средств, отклоняется судебной коллегией в силу следующего.

В соответствии с частью 3 статьи 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъект Российской Федерации обладает правом создавать учреждение, которое имеет статус государственного.

Пунктом 1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда их работников.

В силу статьи 14 БК РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации не допускается. При этом согласно статье 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Доводы кассационных жалоб о том, что оспариваемое постановление принято в целях реализации Долгосрочной программы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности Волгоградской области на 2010-2020 годы, следовательно, нормативный акт не может быть признан противоречащим действующему законодательству, противоречит материалам дела.

На момент принятия главой администрации области спорного постановления данная программа отсутствовала.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции, руководствуясь статьей 13 ГК РФ, статьей 192, 194 АПК РФ, пришел к правильному выводу, что оспариваемые положения постановления главы администрации Волгоградской области от 15.09.2006 N 1145 "О формировании единой стратегии в области энергосбережения на территории Волгоградской области" не соответствуют приведенным законодательным нормам и нарушают права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере экономической деятельности, поскольку незаконно возлагают на них обязанность по производству на специальный счет государственного учреждения Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" отчислений, включенных до 01.01.2011 в структуру цен (тарифов) на товары и услуги, тогда как с вступлением в силу 27.11.2009 Федерального закона от 23.11.2009 N 261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" им предоставлено право самостоятельно утверждать и реализовывать программы в области энергосбережения и энергоэффективности; ущемляют их права как потенциальных участников региональной программы по энергосбережению на получение в большем объеме финансирования на мероприятия по энергосбережению за счет внебюджетных средств, находящихся на специальном счете ввиду расходования целевых средств специального счета на полное финансирована деятельности государственного учреждения Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности".

При таких обстоятельствах судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения кассационных жалоб, доводы которых не опровергают правильность сделанных судом и подтвержденных материалами дела выводов.

Принятый по делу судебный акт является законным и не подлежит отмене.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.05.2011 по делу N А12-2133/2011 оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Возвратить государственному учреждению Волгоградской области "Волгоградский центр энергоэффективности" (ИНН 3444137429) из федерального бюджета государственную пошлину по кассационной жалобе в размере 1000 руб. как излишне уплаченную.

Выдать справку.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Гильманова

Судьи

И.Ш. Закирова С.В. Мосунов