Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 февраля 2012 г. N Ф06-702/12 по делу N А12-7048/2011

г. Казань

27 февраля 2012 г.

Дело N А12-7048/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хайбулова А.А.,

судей Карповой В.А., Ананьева Р.В.,

в отсутствие:

лиц, участвующих в деле - извещены, не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс", г. Волгоград,

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2011 (председательствующий судья Акимова М.А., судьи Борисова Т.С., Жевак И.И.)

по делу N А12-7048/2011

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс", к администрации Волгограда, с участием третьих лиц: Комитета земельных ресурсов администрации Волгограда, Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, о признании недействительным и несоответствующим статьям 1, 36, 38, 44 частям 1, 5, 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 22, 31, 40, 41, 56, 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 N 93 и нарушающим права и законные интересы общества, постановления главы Волгограда от 28.01.2011 N 237 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка (кадастровый номер 34:34:04 00 22:0121)",

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось общество с ограниченной "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс" (далее - ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс", Общество) с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в порядке главы 24 АПК РФ к администрации Волгограда, о признании недействительным, нарушающим права и законные интересы заявителя, постановления главы Волгограда от 28.01.2011 N 237 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка (кадастровый номер 34:34:04 00 22:0121)", как несоответствующего статьям 1, 36, 38, 44 частям 1, 5, 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 22, 31, 40, 41, 56, 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 N 93.

В качестве способа восстановления своих нарушенных прав ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" просило обязать администрацию Волгограда подготовить и утвердить градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 34:34:04 00 22:0121, расположенного по адресу: г. Волгоград, ул. Рокоссовского, д. 38б, с указанием в чертеже градостроительного плана вида разрешенного использования земельного участка - магазин, назначения объекта капитального строительства - магазин, места допустимого размещения объекта капитального строительства на части земельного участка площадью 250 кв.м. с учетом ограничения в использовании части данного земельного участка площадью 72 кв. м, предусмотренного проектом границ земельного участка, утвержденного администрацией Волгограда 06.10.2006 и актом от 28.04.2006 N АВ-06-553 о выборе земельного участка для строительства.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 01.08.2011 по делу N А12-7048/2011 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Суд признал недействительным, как несоответствующим действующему законодательству Российской Федерации, в том числе статьям 1, 36, 38, 44, частям 1, 5, 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьям 22, 31, 40, 41, 56, 56.1 ЗК РФ, статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, Инструкции о порядке заполнения формы градостроительного плана земельного участка, утвержденной приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 11.08.2006 N 93, зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации 08.11.2006 за N 8456, и нарушающим права и законные интересы Общества, постановление главы Волгограда от 28.01.2011 N 237 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка (кадастровый номер 34:34:04 00 22:0121)".

Обязав администрацию Волгограда подготовить и утвердить градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 34:34:04 00 22:0121, расположенного по ул. Рокоссовского, д. 38б, г. Волгограда, с указанием в чертеже градостроительного плана вида разрешенного использования земельного участка - магазин, назначение объекта капитального строительства - магазин, места допустимого размещения объекта капитального строительства на части земельного участка площадью 250 кв.м. с учетом ограничения в использовании части данного земельного участка площадью 72 кв. м, предусмотренного проектом границ земельного участка, утвержденного администрацией Волгограда 06.10.2006 и актом от 28.04.2006 N АВ-06-553 о выборе земельного участка для строительства.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2011 вышеуказанное решение отменено, в удовлетворении заявленных ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" требований отказано.

В кассационной жалобе ООО "Юридическая фирма "Регистр - Экспресс" просит постановление суда апелляционной инстанции от 15.11.2011 отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, оставить в силе решение суда первой инстанции от 01.08.2011, так как суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел возможность строительства магазина на предоставленном Обществу земельном участке.

Проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия приходит к выводу о необходимости отмены обжалованного постановления апелляционной инстанции с оставлением в силе решения Арбитражного суда Волгоградской области от 01.08.2011 по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Волгограда от 17.07.2006 N 1522 ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" предварительно согласовано место размещения магазина на земельном участке площадью 322 кв.м. (учётный номер 4-0-94), расположенном по ул. Рокоссовского в Центральном районе г. Волгограда (т. 1, л.д. 34).

Данным постановлением утверждён акт от 28.04.2006 N АВ-06-553 о выборе земельного участка, расположенного по ул. Рокоссовского в Центральном районе г. Волгограда напротив жилого дома N 18а для строительства магазина.

Во исполнение постановления о предварительном согласовании места размещения объекта ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" совершены действия по формированию испрашиваемого земельного участка и подготовке необходимой землеустроительной документации, согласованию ее в установленном законом порядке.

Сформированный земельный участок площадью 322 кв. м, находящийся по присвоенному в апреле 2007 года почтовому адресу: г. Волгоград, ул. Рокоссовского, д. 38б (согласно справке Муниципального учреждения "Городской Информационный Центр" от 09.04.2007) прошел государственный кадастровый учет. Управлением Роснедвижимости по Волгоградской области 14.08.2008 выдан кадастровый паспорт N 2 - 34 - 06/08-396, подтверждающий, что участку присвоен кадастровый номер 34:34:04 00 22:0121, его площадь составляет 322 кв. м, а видом разрешенного использование является - "размещение магазина".

Управлением Роспотребнадзора по Волгоградской области 24.07.2008 выдано санитарно-эпидемиологическое заключение N 34.12.01.000.Т.000558.07.08, согласно которому использование земельного участка площадью 322 кв.м. под размещение магазина непродовольственных товаров по адресу: г. Волгоград, Центральный район, ул. Рокоссовского, напротив жилого дома N 18а соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам.

Главой Волгограда 24.02.2009 принято постановление N 372 "Об отмене постановления главы Волгограда от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс".

В качестве основания для отмены постановления главы Волгограда от 17.07.2006 N 1522 уполномоченным органом указано расположение земельного участка на территории общего пользования и несоответствие его местоположения актуальной градостроительной документации, утвержденной постановлением главы администрации от 24.12.2008 N 2695 "Об утверждении проекта планировки, совмещенного с проектом межевания территории".

Постановлением главы Волгограда от 09.04.2009 N 811 ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" отказано в предоставлении земельного участка (учетный N 4-0-94) для строительства.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа 12.03.2010 согласился с решением суда первой инстанции, которым сделан вывод о соответствии постановления от 17.07.2006 N 1522 "О предварительном согласовании места размещения магазина обществу с ограниченной ответственностью "Юридическая фирма "Регистр-Экспресс" законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также суд обязал предоставить заявителю земельный участок, расположенный в границах красных линий (т. 1, л.д. 56-64).

На основании судебных актов по делу N А12-10006/2009 (т. 1, л.д. 49-64) ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" получило предварительное согласование места размещения объекта строительства в красных линиях и во исполнение уполномоченный орган предоставил указанный земельный участок для строительства на землях общего пользования.

После чего ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" обратилось в уполномоченный орган с заявлением о выдаче градостроительного плана. Градостроительный план был выдан, но согласно содержащимся в нем данным, строительство на указанном участке не предусмотрено, поскольку противоречит действующей градостроительной документации.

Постановлением администрации Волгограда от 28.01.2011 N 237 на основании заявления ООО "ЮФ "Регистр-Экспресс" от 29.11.2010 утвержден градостроительный план от 27.12.2010 N RU34301000 - 0000000000001996, подготовленный Комитетом по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда (далее - Комитет) на земельный участок с кадастровым номером 34:34:040022:121, учетным номером 4-0-94, площадью 322 кв.м. под строительство капитального объекта - здания магазина, расположенный по адресу: г. Волгоград, ул. Рокоссовского, д. 38б, в Центральном районе г. Волгограда (т. 1, л.д. 41).

В пункте 2.5. указанного постановления градостроительный план утвержден с учетом расположения земельного участка на территории общего пользования (т. 1, л.д. 41).

Отнесение указанного земельного участка к категории земель населенных пунктов подтверждено пунктом 8.1. кадастрового паспорта (т. 1, л.д. 37).

В утвержденном уполномоченным органом градостроительном плане на чертеже (т. 1, л.д. 45) отсутствует место допустимого размещения объекта, в графах раздела 2 "Информация о градостроительном регламенте земельного участка" содержится запись "градостроительный регламент не распространяется", графы раздела 3 "Информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства градостроительном регламенте земельного участка" не заполнены.

Кроме того, в ответ на письменное обращение ООО "ЮФ "Регистр - Экспресс" администрация письмом от 19.04.2011 N ар 3672-11 указала, что без установления красных линий в границах территории общего пользования, на которой расположен участок, указание места допустимого размещения объекта в составе градостроительного плана земельного участка невозможно. Определить параметры строительства для территорий, не попадающих под действие градостроительного регламента, не представляется возможным (т. 1, л.д. 86-87).

Посчитав, что постановление главы Волгограда от 28.01.2011 N 237 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка" является незаконным, нарушает его права и законные интересы, заявитель обратился в суд за защитой нарушенных прав.

Арбитражный суд Волгоградской области, удовлетворяя заявленные требования мотивировал тем, что в градостроительном плане земельного участка в разделе "Чертеж градостроительного плана" в графической форме подлежат отображению места допустимого размещения зданий, строений, сооружений, а также заполняются графы градостроительного плана раздела 3 "Информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства градостроительного плана".

Из представленного в материалы дела градостроительного плана от 27.12.2010 N RU34301000-0000000000001996 следует, что указанный документ был подготовлен и утвержден Комитетом с нарушением названных требований.

Градостроительный план земельного участка должен содержать все необходимые сведения, предусмотренные законом, в том числе о параметрах возможного строительства капитального объекта либо невозможности при наличии ограничений, обременений, которые обозначаются на чертеже градостроительного плана соответствующими линиями.

Выдача заявителю градостроительного плана земельного участка с незаполненными графами законом не предусмотрена.

Разработка проекта границ земельного участка при предварительном согласовании места размещения объекта обществу была предусмотрена Положением о проведении территориального землеустройства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 07.06.2002 N 396

В соответствии с указанным документом, работы по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства включают в себя: составление карты (плана) объектов землеустройства, отображающей в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства и ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей.

Результаты выбора земельного участка оформляются двумя основными документами: актом о выборе земельного участка и проектом границ земельного участка (статья 31 ЗК РФ).

Из проекта границ данного земельного участка, утвержденного администрацией Волгограда 06.10.2006 и акта от 28.04.2006 N АВ-06-553 о выборе земельного участка для строительства следует, что часть земельного участка площадью 72 кв.м. ограничена в использовании, так как находится на территории охранной зоны линии электропередач, а оставшаяся часть земельного участка площадью 250 кв.м. предоставлена для размещения магазина.

Из положений вышеназванных нормативных актов следует, что проект границ земельного участка утверждается наряду с актом выбора земельного участка при предварительном согласовании места размещения объекта. В проекте границ земельного участка отражаются варианты размещения объекта строительства на земельном участке в зоне допускающей строительство с учетом существующих ограничений использования и застройки земельного участка. Вариант размещения объекта не может предусматривать размещение объекта строительства на той части земельного участка, строительство на которой запрещено (ограничено) по тем или иным правовым основаниям.

Следовательно, отражение вариантов размещения объекта строительства на земельном участке имеет существенное значение, поскольку определяет параметры будущего объекта строительства.

Указанное свидетельствует о том, что лицо, ответственное за составление градостроительного плана не вправе произвольно изменить в нем место допустимого размещения зданий, строений, сооружений по сравнению с вариантом размещения объекта строительства на земельном участке, в ранее утвержденном проекте границ земельного участка.

Материалами дела подтверждается, что площадь места допустимого размещения объекта на градостроительном плане отсутствует, что влечет невозможность проектирования и будущего строительства капитального объекта обществом. Выданный администрацией Волгограда градостроительный план земельного участка не позволяет реализовать заявителю его законные права.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал на необоснованность толкования в решении суда как имеющие для настоящего спора преюдициальное значение судебные акты по делу, в рамках которого суд обязал орган местного самоуправления предоставить под строительство спорный земельный участок.

Констатация соблюдения процедуры предоставления земельного участка не имеет значения для заполнения градостроительного плана. Первая происходит по правилам земельного законодательства, вторая - в рамках градостроительного. Существуют параллельно, отсылочных норм друг к другу не содержат.

Не имеет под собой правовой основы утверждение, что градостроительный план должен соответствовать документации, составленной в рамках земельных правоотношений при выборе участка. Землеустроительная документация не служит источником для лица, заполняющего градостроительный план. В силу прямого указания закона источником при этом служит градостроительная документация и требования специальных технических норм.

Также не основано на нормах права мнение, что все графы плана должны обязательно содержать информацию, полезную для предполагаемого строительства.

Инструкцию о порядке заполнения плана нельзя рассматривать как требование об обязательном заполнении всех граф, она не исключает невозможности их заполнения в случаях отсутствия соответствующей информации. В таких ситуациях в графе ставится прочерк, либо отметка что она заполнению не подлежит.

Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации и требования инструкции о порядке заполнения градостроительного плана, которые подлежат применению, были соблюдены.

Выдача градостроительного плана, соответствующего актуальной градостроительной документации, нельзя рассматривать как нарушение прав заявителя, даже если это препятствует реализации намерений заявителя. Заявитель добивается возможности построить магазин на магистральной улице, что лишит жителей Волгограда возможности развития в дальнейшем запланированной транспортной инфраструктуры в городе и сделает невозможным ее запланированное расширение в связи с проведение чемпионата мира по футболу 2018 года.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Генеральный план Волгограда утвержден решением Волгоградской городской Думы от 29.06.2007 N 47/1112, принят на 25 лет. Генеральный план является документом территориального планирования и содержит границы публичных земель, местоположение линейных объектов, границы которых обозначаются красными линиями и ограничивают права заинтересованных лиц на их застройку объектами капитального строительства; опубликован в "Волгоградской газете" 18.07.2007, вступил в законную силу и в соответствии с частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязателен для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Кроме того, он является публичным и общедоступным.

Довод апелляционного суда о том, что построенный Обществом на предоставленном ему земельном участке объект недвижимости, лишит жителей Волгограда возможности развития в дальнейшем запланированной транспортной инфраструктуры в городе, является необоснованным, поскольку данным Генеральным планом не предусмотрено расширение автомагистрали в районе земельного участка, предоставленного Обществу под строительство.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также регулирование застройки территорий городских и сельских поселений регламентируются Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации.

Согласно статье 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

Пунктом 5 статьи 39 Устава города Волгограда, принятого постановлением Волгоградского Горсовета от 29.06.2005 N 20/362 (в редакции от 24.09.2008) полномочиями по предоставлению в установленном порядке земельных участков (в бессрочное пользование, безвозмездное срочное пользование, в собственность, в аренду), изъятию земельных участков в пределах границ городского округа Волгоград и других земель, переданных в ведение Волгограда, наделена администрация Волгограда.

Процедура и последовательность действий для приобретения прав на земельные участки для строительства объектов в городе Волгограде определяются "Положением о предоставлении земельных участков для строительства объектов в Волгограде", утвержденным постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 N 790.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию либо с предварительным согласованием места размещения объекта, либо без предварительного согласования места размещения объекта, (статья 30 ЗК РФ, раздел 1 Положения).

В силу пункта 5 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

- выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; - проведение работ по формированию земельного участка; - государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 Кодекса; - принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

При условии соблюдения указанных процедур решение о предоставлении земельного участка для строительства принимается уполномоченным органом.

Согласно частям 1, 2 статьи 31 ЗК РФ лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, обращается в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка, в котором должно быть указано назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера участка, а также испрашиваемое право на земельный участок.

Целями выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта является выяснение вопроса о возможности на испрашиваемом земельном участке построить конкретный объект недвижимости. Предназначение процедур согласования заключается в определении соответствия или несоответствия будущего объекта недвижимости требованиям нормативных правовых актов, технических регламентов, строительных и санитарных норм и правил, иным обязательным требованиям. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка и проектом границ земельного участка.

Согласно пункту 8 статьи 31 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Судом апелляционной инстанции фактически осуществлен пересмотр спора о законности предоставления земельного участка Обществу для строительства магазина и сделана переоценка обстоятельств установленных по делу N А12-10006/09.

Между тем, по делу N А12-10006/09 установлено, что с учетом положений статьей 30, 31 ЗК РФ, решение соответствующего публичного органа о предварительном согласовании места размещения объекта, формирование заинтересованным лицом земельного участка и постановка его на государственный кадастровый учет, являются той совокупностью юридических фактов, которые служат основанием для принятия публичным органом решения о предоставлении земельного участка для строительства и установлена в рассматриваемом случае такая совокупность юридических фактов.

Судом правомерно сделан вывод о соблюдении Обществом всех требований, предписанных положениями статьи 30 ЗК РФ и Положением о предоставлении земельных участков для строительства в Волгограде для принятия администрацией Волгограда решения о предоставлении испрашиваемого земельного участка для строительства.

Таким образом, коллегия приходит к убеждению, что обжалуемое постановление апелляционной инстанции подлежит отмене с оставлением в силе решения Арбитражного суда Волгоградской области от 01.08.2011.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2011 N А12-7048/2011 отменить, оставить в силе решение Арбитражного суда Волгоградской области от 01.08.2011 по делу N А12 - 7048/2011.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.А. Хайбулов

Судьи

В.А. Карпова Р.В. Ананьев