Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 мая 2012 г. N Ф06-3001/12 по делу N А57-9950/2011

г. Казань

28 мая 2012 г.

Дело N А57-9950/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Низамовой С.С.,

при участии в судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи присутствующих в Арбитражном суде Саратовской области и суде кассационной инстанции представителей:

заявителя - Симонова А.С., доверенность от 01.08.2011,

заинтересованного лица - администрации муниципального образования "Город Саратов" - Чиконова В.Ф., доверенность от 07.03.2012 N 01-03/19,

заинтересованного лица - Комитета по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования "город Саратов", - Маркеловой Д.А., доверенность от 30.11.2011 N 02-08/05-17661,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Юридическая компания "Фемида-Саратов", г. Саратов,

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 08.11.2011 (судья Топоров А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2012 (председательствующий судья Акимова М.А., судьи Веряскина С.Г., Жевак И.И.)

по делу N А57-9950/2011

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Юридическая компания "Фемида-Саратов", г. Саратов, о признании недействительным постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 18.04.2011 N 827 в части отказа в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "многоквартирные многоэтажные жилые дома (от 6 этажей и выше), в том числе со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями" земельного участка площадью 7039 кв.м. из земель населенных пунктов, кадастровый номер 64:48:010346:14, расположенного по адресу: г. Саратов, Набережная Космонавтов, ул. им. Лермонтова М.Ю., ул. Московская (пункт 4 постановления), с участием заинтересованных лиц: администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов, Комитета по градостроительству и архитектуре администрации муниципального образования "Город Саратов", г. Саратов, Комитета по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования "город Саратов", г. Саратов, Комитета по охране культурного наследия Саратовской области, г. Саратов,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Юридическая компания "Фемида-Саратов" (далее - общество) в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 18.04.2011 N 827 в части отказа в предоставлении обществу разрешения на условно разрешенный вид использования "многоквартирные многоэтажные жилые дома (от 6 этажей и выше), в том числе со встроенными и (или) пристроенными нежилыми помещениями" в отношении земельного участка площадью 7039 кв.м. из земель населенных пунктов, кадастровый номер 64:48:01036:14, расположенного в г. Саратове, Набережная Космонавтов, ул. им. Лемонтова М.Ю., ул. Московская. Заявитель также просит обязать администрацию муниципального образования "Город Саратов" (далее - администрацию) принять постановление о предоставлении испрошенного разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц суд первой инстанции привлек администрацию, Комитет по архитектуре и градостроительству администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет по землепользованию и градостроительству администрации муниципального образования "Город Саратов", Комитет по охране культурного наследия Саратовской области.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 08.11.2011 по делу N А57-9950/2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба общества - без удовлетворения.

В кассационной жалобе общество просит отменить состоявшиеся судебные акты, приняв новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Считает, что принятое решение нарушает конституционные права общества, закрепленные частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, и пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), исключающий произвольное ограничение гражданских права и законных интересов. Судами нарушен принцип правовой определенности, распространив на имущество заявителя абстрактный запрет в неопределенном объеме и на неопределенный срок, поскольку не определил территорию, на которую распространяется установленное им ограничение, объем, в котором заявитель становится не способен пользоваться спорным земельным участком и срок, в течение которого заявителю придется ожидать подготовку и согласование уполномоченными органами проекта зон охраны объектов культурного наследия центрального планировочного района города Саратова. Судом также нарушен принцип соблюдения баланса интересов заявителя, как собственника земельного участка, и муниципального образования. Суд не применил статьи 36, 37, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе неправомерно исключил спорный земельный участок из области действия градостроительного регламента территориальной зоны, а также не применил статьи 28, 32, 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия), установив допустимость изменения градостроительного регламента применительно к конкретному виду условно разрешенного вида использования земельного участка, подменив вопрос о мотивированности отказа в предоставлении условно-разрешенного вида использования вопросом о предоставлении охраны объекту культурного наследия. Отказав в удовлетворении заявления, суды нарушили статьи 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), а также часть 1 статьи 65 и часть 5 статьи 200 АПК РФ, не дав оценки доводам заявителя и надлежащей правовой оценки доводам заинтересованных лиц, неправомерно возложив на заявителя обязанность самостоятельно разработать проект зон охраны объектов культурного наследия. Суд не привел законы и иные нормативные акты, примененные им при рассмотрении спора.

Судебное заседание проведено в соответствии со статьей 153.1 АПК РФ с применением видео-конференц-связи.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал кассационную жалобу, считает, что решением суда нарушены его конституционные права, а также права собственника земельного участка, закрепленные статьей 209 ГК РФ. Представители явившихся в судебное заседание заинтересованных лиц с доводами кассатора не согласны, просят отказать в удовлетворении кассационной жалобы, поскольку статья 35 Закона об объектах культурного наследия строительство в охранной зоне памятников культуры запрещено, осуществление заявителем строительства жилого дома приведет к нарушению архитектурного облика города.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, пояснения представителей заявителя и заинтересованных лиц, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, заявитель является собственником земельного участка площадью 7039 кв. м из земель населенных пунктов, расположенного в городе Саратове в границах Набережной Космонавтов, улиц им Лермонтова М.Ю. и Московской. Зарегистрированным разрешенным пользованием участком является строительство многофункционального общественного центра с гостиничным комплексом, административными помещениями, киноконцертным залом, торговыми павильонами, складами, прилегающей автостоянкой и автоцентром.

Решением Саратовской городской Думы от 29.04.2008 N 27-280 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", в соответствии с которыми в территориальная зона ОД-1, где находится принадлежащий заявителю земельный участок, отнесена к зоне многофункциональной общественно-деловой застройке историко-культурного центра города. Строительство многоквартирных многоэтажных жилых домов (от 6 этажей и выше) со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещения в этой зоне отнесено к условно-разрешенному виду использования земельного участка.

Общество в порядке, установленном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обратилось с заявлением о предоставлении ему данного условно-разрешенного вида использования земельного участка в комиссию по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов". Были проведены публичные слушания, по итогам которых большинство граждан, принявших участие в слушаниях, проголосовали за выдачу обществу испрошенного условно-разрешенного вида использования земельного участка. Однако комиссия по итогам единогласного голосования приняла решение об отказе в выдаче испрошенного вида использования земельного участка, рекомендовав главе городской администрации рассмотреть вопрос о приобретении земельного участка в муниципальную собственность, рассмотреть вопрос о подготовке проекта планировки территории Набережной космонавтов для сохранения ее исторического облика и об отнесении земельного участка к рекреационной территориальной зоне либо к зоне памятников и ансамблей.

Постановлением администрации муниципального образования от 18.01.2011 N 287 заявителю отказано в предоставлении разрешения на испрошенный им вид условно-разрешенного использования земельного участка.

Суд первой инстанции дал оценку доводам заявителя о том, что принадлежащий ему на праве собственности земельный участок не относится к землям объектов культурного наследия и к землям историко-культурного значения и не входит в охранную зону объектов культурного наследия, вследствие чего отказ в удовлетворении его заявления со ссылкой на пункты 2.1 и 2.2.4 Положения о территориальном планировании города Саратова, утвержденного решением Саратовской городской Думы от 28.02.2008 N 25-240 "Об утверждении Генерального плана города Саратова" является неправомерным.

Суд, с учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости обеспечения баланса интересов социально-экономического развития, технического прогресса и связанных с ними прав граждан, с одной стороны, и интересов сохранения исторического и культурного наследия, защиты окружающей среды и связанных с этим прав в духовно-культурной сфере - с другой, выраженной в определении 15.07.2010 N 931-О-О, расположения принадлежащему заявителю земельного участка в непосредственной близости к объектам культурного наследия федерального и регионального значения, пришел к выводу, что отсутствие установленных охранных зон объектов культурного наследия при наличии правовых оснований для установления таких зон не должно способствовать беспрепятственному освоению и подготовке к освоению земельного участка, расположенного вблизи объектов культурного наследия.

К такому же выводу пришел и суд апелляционной инстанции, указав, что отказ администрации в выдаче испрошенного условно-разрешенного использования земельного участка обусловлен предупреждением возведения в непосредственной близости от объектов культурного наследия объекта, не соответствующего сложившемуся историческому облику города.

Фактически суды произвели оценку доводам как заявителя, так и муниципального образования, о целесообразности использования принадлежащего заявителю земельного участка для возведения многоэтажного жилого дома в историческом центре города, придя к выводу о приоритете в данном случае общественных интересов, связанных с сохранением объектов культурного наследия, над коммерческими интересами заявителя.

Переоценивать данные выводы судов первой и апелляционной инстанции суд кассационной инстанции в силу статей 286, 287 АПК РФ не вправе.

Принадлежащий заявителю земельный участок может быть использован им в соответствии с зарегистрированным основным видом разрешенного использования - под строительство многофункционального общественного центра с гостиничным комплексом, административными помещениями, киноконцертным залом, торговыми павильонами, складами, прилегающей автостоянкой и автоцентром. Заявитель вправе самостоятельно изменить данный вид основного разрешенного вида использования земельного участка на иной основной вид разрешенного использования, установленный для территориальной зоны, без дополнительных разрешений в соответствии с пунктом 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Что касается изменения разрешенного вида использования на иной вид, отнесенный утвержденным градостроительным регламентом к условно-разрешенным, то такое изменение в соответствии со статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускается только с согласия главы местной администрации. Закон устанавливает, что такое решение глава администрации принимает самостоятельно, но с учетом как мнения населения по результатам публичных слушаний, так и комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки. Как установлено судами, решение об отказе в выдаче разрешения на испрошенный вид землепользования принято главой администрации с учетом отрицательного заключения комиссии. В данном случае, и при отсутствии возражений населения относительно предоставления заявителю испрошенного права землепользования, глава администрации принимает решение в пределах своих дискреционных полномочий, закон не определяет конкретных оснований как для выдачи разрешения, так и для отказа в выдаче разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка.

Следовательно, отказ администрации в выдаче разрешения на испрошенный заявителем условно-разрешенный вид использования принадлежащего ему земельного участка не противоречит закону, вследствие чего отсутствуют предусмотренные частью 2 статьи 201 АПК РФ основания для признания данного решения администрации незаконным.

В связи с тем, что для удовлетворения заявления о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, необходима совокупность двух обстоятельств - как несоответствия оспоренного решения закону или иному нормативному акту, так и нарушения законных прав и интересов заявителя, доводы заявителя о нарушении его конституционных прав собственника земельного участка не могут быть приняты во внимание.

Довод заявителя о том, что оспоренное решение главы администрации ограничивает его права, как собственника земельного участка, является обоснованным.

Однако статья 209 ГК РФ предусматривает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Следовательно, права собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом могут быть ограничены законом либо в порядке, установленном законом. В данном случае права заявителя по использованию принадлежащего ему земельного участка для строительства жилого дома ограничены в интересах муниципального образования как федеральным законом - Градостроительным кодексом Российской Федерации, так и принятыми представительными органами местного самоуправления во исполнение Кодекса нормативными актами - правилами землепользования и застройки, генеральным планом, а также оспоренным решением исполнительного органа местной администрации, наделенного полномочиями по ограничению таких прав, а не обжалуемым решением суда, как ошибочно полагает заявитель.

Вопрос о соответствии данных нормативных актов (в том числе статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, относящей выдачу разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка к компетенции исполнительного органа местного самоуправления) Конституции Российской Федерации либо иным федеральным законом не относится ни к компетенции арбитражного суда (в части соответствия Конституции Российской Федерации), ни к предмету спора. Как указано выше, предусмотренных статьей 201 АПК РФ оснований для признания незаконным оспоренного решения главы администрации не имеется.

Предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалованных судебных актов суд кассационной инстанции не находит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 08.11.2011 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2012 по делу N А57-9950/2011 оставить без изменений, кассационную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов