Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 11 сентября 2012 г. N Ф06-6041/12 по делу N А55-26930/2011

г. Казань

11 сентября 2012 г.

Дело N А55-26930/2011

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Сафина Н.Н., Петрова А.Л.,

при участии представителей:

истца - Козыревой Л.В., выписка из приказа от 03.12.1986 3 141, Драгун Е.Ф., по доверенности от 05.09.2012 (б/н),

в отсутствие:

ответчика - извещен надлежащим образом, не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида N 170 городского округа Самара, г. Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 01.02.2012 (судья Холодкова Ю.Е.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2012 (председательствующий судья Засыпкина Т.С., судьи: Марчик Н.Ю., Холодная С.Т.)

по делу N А55-26930/2011

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад комбинированного вида N 170 городского округа Самара, г. Самара (ИНН 6318207752, ОГРН 1026301508232), к Управлению надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Самарской области, г. Самара, о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение детский сад комбинированного вида N 170 городского округа Самара (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Главного управления МЧС по Самарской области (далее - административный орган) от 17.11.2011 N 521 о привлечении к административной ответственности в виде штрафа в размере 150 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 01.02.2012 оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, учреждение обратилось в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит данные судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить.

Проверив законность обжалуемых судебных актов по правилам главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), судебная коллегия находит их подлежащими отмене в силу следующего.

Из материалов дела следует, что административным органом на основании распоряжения о проведении проверки от 27.09.2011 N 285 проведена проверка соблюдения учреждением обязательных требований пожарной безопасности, в ходе которой выявлены нарушения пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом Главного управления Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий России от 18.06.2003 N 313.

При эксплуатации здания учреждения детского сада выявлены следующие нарушения: не все имеющиеся планы эвакуации соответствуют действующим нормам по пожарной безопасности, в нарушение пункта 3 ППБ 01-03, пункта 6.2.7 ГОСТ Р 12.2.143-2009; групповые ячейки отделаны сгораемыми материалами (стены обои), в нарушение пункта 3 ППБ 01-03, пункт 1.88 СНиП 2.08.02-89*;на путях эвакуации стены отделаны сгораемыми материалами (коридор 1 этажа - масляная краска), в нарушение пунктов 3, 53 ППБ 01-03, пункт 2.1.21 ППБ 01-89; пути эвакуации отделаны сгораемыми материалами (1 этаж пол, линолеум) в нарушение пунктов 3, 40 ППБ 01-03, пункта 6.25* СНиП 21-01-97*; не произведена чистка вентиляции в здании, в нарушение пункта 78 ППБ 01-03; в помещениях детского сада допускается эксплуатация электропроводки не в соответствии с требованиями нормативных документов по электроэнергетике, а именно соединение жил проводов выполнены "скруткой" в нарушение пунктов 3, 57 ППБ 01-03, пункта 2.3.11 ППБ 01-89, что отражено в акте проверки от 31.10.2011 N 285.

По факту выявленных нарушений административным органом составлены протоколы об административном правонарушении от 31.10.2011 N 641 по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ); N 642 по части 3 статьи 20.4 КоАП Российской Федерации; N 643 по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ и вынесено постановление от 17.11.2011 N 521 о привлечении к административной ответственности по частям 1, 4 статьи 20.4 КоАП РФ в виде взыскания штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, учреждение обратилось в арбитражный суд заявлением.

Кассационная инстанция считает выводы судов в части наличия нарушений правил противопожарной безопасности обоснованными.

Между тем, при принятии судебных актов судами не учтено следующее.

Статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) установлены обязанности организаций в области пожарной безопасности, к числу которых относится обязанность руководителя организации соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров.

Статьей 38 Закона о пожарной безопасности предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности как лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, так и собственников имущества.

Однако ни Кодекс Российской Федерации об административной ответственности, ни Закон о пожарной безопасности не устанавливает четких критериев для разделения ответственности собственником имущества и лиц, уполномоченных владеть, распоряжаться или пользоваться имуществом.

Частью 2 статьи 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" установлено, что типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные. Пунктом 3 части 2 статьи 15 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусмотрено, что учредителем бюджетного или казенного учреждения является муниципальное образование - в отношении муниципального бюджетного или казенного учреждения.

Здание детского сада, в соответствии со статьей 39 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-I "Об образовании", подлежит закреплению собственником - муниципальным образованием, на праве оперативного управления за учреждением.

Согласно статье 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Частью 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Согласно пункту 4 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии с пунктом 2 статьи 63 настоящего Федерального закона.

Пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрена обязанность органов местного самоуправления проводить разработку и осуществлять мероприятия по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности.

Поскольку закрепление муниципального имущества собственником за образовательным учреждением носит целевой характер - обеспечение образовательного процесса, что связано и с обеспечением безопасности находящихся в образовательном учреждении детей и персонала, предоставляемое собственником для этих целей здание должно отвечать, в том числе, и всем установленным законом требованиям пожарной безопасности.

Если переданное здание не отвечает требованиям пожарной безопасности, собственник, на котором в силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации лежит бремя содержания имущества, обязан предпринять меры по приведению здания в соответствие с требованиями пожарной безопасности либо обеспечить финансирование учреждения в целях обеспечения исполнения таких требований силами учреждения, учитывая, что бюджетные учреждения дошкольного образования финансируются собственником.

Ответственность самого образовательного учреждения за нарушение правил пожарной безопасности возникает в случаях, когда нарушение правил пожарной безопасности, установленных для общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, школ-интернатов, детских домов, дошкольных, внешкольных и других учебно-воспитательных учреждений действующим приказом Гособразования Союза Советских Социалистических Республик от 04.07.1989 N 541 "О введение в действие Правил пожарной безопасности", не связано с конструктивными или иными недостатками закрепленного за ним собственником здания, наличием или отсутствием инженерных противопожарных систем.

При таких обстоятельствах судебная коллегия суда кассационной инстанции считает, что у административного органа и судов первой и апелляционной инстанций отсутствовали основания для привлечения учреждения к ответственности за правонарушения, связанные с конструктивными недостатками здания.

Принимая во внимание положения вышеназванных нормативных актов, а также положения статьи 38 Закона о пожарной безопасности, в соответствии с которой ответственность за нарушение правил пожарной безопасности несут как лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, так и собственники имущества, суд должен был дать оценку доводам образовательного учреждения с учетом особенностей его организационно-правовой формы - муниципального бюджетного образовательного учреждения.

Пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения настоящего Федерального закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара.

Судами не исследованы доказательства, подтверждающие дату введения в эксплуатацию здания детского сада, поскольку в силу пункта 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" установленные данным Законом правила пожарной безопасности на него не могут быть распространены на здания предшествующих годов постройки.

Учитывая, что в силу статьи 38 Закон о пожарной безопасности ответственность за нарушение правил пожарной безопасности несут как лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, так и собственники имущества, суд должен был дать оценку данным доводам образовательного учреждения с учетом особенностей его организационно-правовой формы - муниципального бюджетного образовательного учреждения.

КоАП РФ и Закон о пожарной безопасности не устанавливает четких критериев для разделения ответственности собственников имущества и лиц, уполномоченных владеть, распоряжаться или пользоваться имуществом.

Поскольку закрепление муниципального имущества собственником за образовательным учреждением носит целевой характер - обеспечение образовательного процесса, что связано и с обеспечением безопасности находящихся в образовательном учреждении детей и персонала, предоставляемое собственником для этих целей здание должно отвечать, в том числе, и всем установленным законом требованиям пожарной безопасности. Если переданное здание не отвечает требованиям пожарной безопасности, собственник, на котором в силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации лежит бремя содержания имущества, обязан предпринять меры по приведению здания в соответствие с требованиями пожарной безопасности либо обеспечить финансирование учреждения в целях обеспечения исполнения таких требований силами учреждения, учитывая, что бюджетные учреждения дошкольного образования финансируются собственником.

Ответственность самого образовательного учреждения за нарушение правил пожарной безопасности возникает в случаях, когда нарушение правил пожарной безопасности, установленных для общеобразовательных школ, профессионально-технических училищ, школ-интернатов, детских домов, дошкольных, внешкольных и других учебно-воспитательных учреждений действующим приказом Гособразования СССР от 04.07.1989 N 541, не связано с конструктивными или иными недостатками закрепленного за ним собственником здания, наличием или отсутствием инженерных противопожарных систем.

Не дана оценка и доводу образовательного учреждения о том, что в силу части 4 статьи 4 ФЗ от 22.07.2008 N 123-ФЗ установленные данным законом правила пожарной безопасности не могут быть распространены на здания предшествующих годов постройки. Однако в деле отсутствуют доказательства, подтверждающие дату введения в эксплуатацию здания детского сада.

В соответствии с пунктом 1 статьи 151 от 22.07.2008 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ требования к объектам защиты, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей указанному закону.

В соответствии со статьей 134 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ строительные материалы применяются в зданиях и сооружениях в зависимости от их функционального назначения и пожарной опасности, требования пожарной безопасности к применению строительных материалов в зданиях и сооружениях устанавливаются применительно к показателям пожарной опасности этих материалов, приведенным в таблице 27 приложения к данному Федеральному закону. Область применения декоративно-отделочных, облицовочных материалов и покрытий полов на путях эвакуации в зданиях различных функционального назначения, этажности и вместимости приведена в таблицах 28 и 29 приложения к данному Федеральному закону.

Из таблиц 28 и 29 следует, что область применения отделочных материалов на путях эвакуации обусловлена сочетанием нескольких факторов: классом пожарной опасности материала (КМ0-КМ4), классом (подклассом) пожарной опасности здания, этажностью или выстой здания.

Следовательно, для установления факта нарушения правил пожарной безопасности, связанных с применением в эвакуационных путях отделочных материалов, не соответствующих требованиям технических регламентов орган пожарного надзора должен доказать, что примененный для отделки материал не может быть использован для отделки, так как не соответствует определенному классу пожарной опасности с учетом и класса пожарной опасности здания, его высоты или этажности.

Эти обстоятельства органом пожарного надзора не доказаны.

Таким образом, выводы судов первой и апелляционной инстанций о доказанности административным органом наличия состава правонарушения (нарушения обязательных правил пожарной безопасности в области технических регламентов пожарной безопасности) не основаны на имеющихся в деле доказательствах и противоречат нормам материального права.

Поскольку судебные акты приняты по неполностью исследованным обстоятельствам дела, суд кассационной инстанции считает решение суда первой и постановление суда апелляционной инстанции подлежащим отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела арбитражному суду первой инстанции следует проверить обоснованность привлечения заявителя к административного ответственности с учетом изложенного и вынести обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 01.02.2012 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2012 по делу N А55-26930/2011 отменить. Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Н.Н. Сафин А.Л. Петров