Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 сентября 2012 г. N Ф06-6993/12 по делу N А55-27883/2011

г. Казань

20 сентября 2012 г.

Дело N А55-27883/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 13 сентября 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2012 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова А.Л,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования "Самарский приборостроительный техникум", г. Самара,

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2012 (председательствующий судья Холодная С.Т., судьи Засыпкина Т.С., Марчик Н.Ю.)

по делу N А55-27883/2011

по заявлению Государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования "Самарский приборостроительный техникум", г. Самара, к Отделу надзорной деятельности городского округа Самара Управления по надзорной деятельности по Самарской области Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области, об отмене постановления от 24.11.2011 N 530 о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

постановлением заместителя главного государственного инспектора городского округа Самара по пожарному надзору от 24.11.2011 N 530 Государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования "Самарский приборостроительный техникум" (далее - образовательное учреждение, техникум) признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с наложением штрафа в размере 150 000 руб.

Техникум обратился в арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном главой 25 АПК РФ, с заявлением о признании незаконным и отмене данного постановления органа пожарного надзора.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 07.02.2012 по делу N А55-27883/2011 заявление удовлетворено частично. В части привлечения техникума к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ постановление органа пожарного надзора признано незаконным и отменено. В части привлечения к ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ постановление органа пожарного надзора отменено в части назначения административного наказания в виде штрафа, с применением административного наказания в виде предупреждения.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2012 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявления техникуму отказано.

В кассационной жалобе образовательное учреждение просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, оставив в силе решение суда первой инстанции. Считает противоречащим части 1 статьи 4.5 КоАП РФ вывод суда апелляционной инстанции о том, что срок давности привлечения техникума к административной ответственности за вменяемые ему нарушения правил пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам, не истек, поскольку данные нарушения были выявлены 28.08.2009. Привлечение техникума к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ считает обоснованным, но поддерживает вывод суда первой инстанции о чрезмерности примененной административным органом санкции за данное правонарушение.

В суд кассационной инстанции 11.09.2012 поступило ходатайство от заявителя кассационной жалобы о назначении судебного заседания на иное число с использованием видео-конференц-связи для обеспечения возможности участия своего представителя в рассмотрении дела, мотивируя ходатайство отсутствием финансовой возможности обеспечения явки своего представителя в судебное заседание, назначенное в Федеральном арбитражном суде Поволжского округа.

В соответствии со статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) отложение судебного заседания, в том числе по причинам неявки в него представителя стороны, является правом суда, и допускается, если суд признает уважительными причины неявки представителя стороны в судебное заседание. Суд кассационной инстанции, ознакомившись с доводами, изложенными в ходатайстве, пришел к выводу о неуважительности причин неявки представителя заявителя в судебное заседание. Кассатор не был лишен возможности обратиться с ходатайством о проведении судебного заседания путем использования видео-конференц-связи для обеспечения участия своего представителя в судебном заседании, как при подаче жалобы, так и после принятия ее к производству, однако не воспользовался данным ему правом.

В соответствии со статьей 9 АПК РФ заявитель, не обратившись своевременно с ходатайством, несет риск наступления последствий несовершения им данных процессуальных действий.

С учетом изложенного судебная коллегия отказывает в удовлетворении ходатайства об отложении судебного заседания, с целью назначения его на иную дату для проведения заседания путем использования видео-конференц-связи.

Согласно штампу Федерального арбитражного суда Поволжского округа, 13.09.2012 (в день судебного заседания), от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области (далее - ГУ МЧС России по Самарской области) поступило ходатайство об участии в судебном заседании, назначенном на 13.09.2012 на 09 часов 15 минут, путем использования видео-конференц-связи.

С учетом требований части 1 статьи 121 АПК РФ обязывающих арбитражный суд известить лиц, участвующих в деле о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия путем направления копии судебного акта в порядке, установленном настоящим Кодексом, не позднее чем за пятнадцать дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, и на основании части 5 статьи 159 АПК РФ суд кассационной инстанции отказывает ГУ МЧС России по Самарской области в удовлетворении заявленного ходатайства об участии в судебном заседании, назначенном на 12.07.2012 на 09 часов 45 минут путем использования систем видео-конференц-связи, поданного менее чем за пятнадцать дней до начала судебного заседания.

В соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ неявка в судебное заседание арбитражного суда кассационной инстанции лица, подавшего кассационную жалобу, и других лиц, участвующих в деле, не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие, если они были надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

В суд поступил отзыв ГУ МЧС России по Самарской области, в котором орган пожарного надзора просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы. Считает, что на момент повторного привлечения техникума к административной ответственности в 2011 году срок давности привлечения его к ответственности не истек, поскольку за выявленные в 2009 году аналогичные нарушения техникум был привлечен к административной ответственности в виде штрафа, правонарушение является длящимся.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 АПК РФ, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва административного органа, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для отмены постановления суда апелляционной инстанции с направлением дела на новое рассмотрение в тот же апелляционный суд.

Как установлено судом первой инстанции, оспоренным постановлением органа пожарного надзора от 24.11.2011 техникум, как лицо, владеющее объектами защиты, расположенными в г. Самаре по ул. Ново-Садовой, 106, привлечен к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, предусмотренных пунктом 3 ППБ 01-03 с учетом пункта 5.14, таблицы 2, пункта 7.4 СНиП 21-01-97*, пункта 41 ППБ 01-03, выразившиеся в отсутствии в электрощитовой, архиве, складе N 413 двери с нормируемым пределом огнестойкости, а также в непроведении эксплуатационных испытаний ограждений на крыше здания. Данные нарушения квалифицированы органом пожарного надзора по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ. Орган пожарного надзора усмотрел также нарушения пункта 3 ППБ 01-03 с учетом пункта 6.18, пункта 6.25* СНиП 21-01-97*, выразившиеся в отсутствии в лестничных клетках в правом крыле двери с приспособлением для самозакрывания и с уплотнением в притворах, отделкой стен на путях эвакуации пристроя, в лестничном марше правого крыла горючим материалом (масляной краской), что квалифицировано по пункту 4 статьи 20.4 КоАП РФ. Данные нарушения указаны в акте проверки, проведенной органом пожарного надзора, от 03.11.2011.

Суд первой инстанции установил, что аналогичные нарушения правил пожарной безопасности были выявлены органом пожарного надзора при проверках, проведенных 28.08.2009 и 03.12.2010 (в части непроведения эксплуатационных испытаний ограждений на крыше здания), по результатам данных проверок техникумы были выданы предписания об устранении выявленных нарушений.

Суд пришел к выводу, что по нарушениям, выявленным в результате проверки, проведенной 28.08.2009 (повторно указанным в акте проверки от 03.11.2011), на момент привлечения общества к ответственности (24.11.2011) истек установленный статьей 4.5 КоАП РФ срок привлечения к административной ответственности. В отношении нарушений пункта 42 ППБ 01-03, выявленного 03.12.2010, срок давности привлечения к ответственности не истек, но административный орган при привлечении техникума к ответственности не учел характер правонарушения, меры, предпринятые техникумом для устранения нарушений, примененная санкция в виде штрафа не соответствует тяжести правонарушения. Суд заменил назначенное наказание на предупреждение.

Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, указал на то, что вмененные техникуму правонарушения носят длящийся характер, и сроки привлечения к ответственности подлежат исчислению с 03.11.2011, когда они были выявлены по результатам проведенной плановой проверки.

В соответствии с пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта. Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.

Соответственно, вменяемое техникуму нарушение пункта 41 ППБ 01-03, действовавших на момент проведения проверки, не может быть квалифицировано как длящееся, поскольку устанавливает обязанность проведения эксплуатационных испытаний наружных пожарных лестниц и ограждений на крышах в определенные сроки (не реже одного раза в пять лет).

В отношении остальных вменяемых техникуму нарушений правил пожарной безопасности выводы судов первой и апелляционной инстанций о длящемся характере правонарушений являются обоснованными.

В соответствии с частью 2 статьи 4.5 КоАП РФ, пункта 19 вышеуказанного постановления пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2, сроки давности привлечения лица к административной ответственности для правонарушения, носящие длящийся характер, исчисляются с момента выявления должностным лицом, имеющим право на составление протокола об административном правонарушении, факта совершения правонарушения.

Привлечение к ответственности прекращает правонарушение. Если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности. При этом следует учитывать характер обязанности, возложенной на нарушителя, и срок, необходимый для ее исполнения.

Учитывая выводы Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2, для привлечения лица к административной ответственности за нарушения, выявленные уполномоченным должностным лицом за пределами установленного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности, необходимо установить факт привлечения данного лица к административной ответственности по ранее выявленным правонарушениям в пределах срока давности. Если лицо было привлечено к административной ответственности за ранее выявленные правонарушения, и при этом не исполнило законное предписание административного органа об устранении выявленных нарушений в указанный в таком предписании срок, по истечении срока, указанного в предписании, лицо может быть привлечено к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности как по статье 19.5 КоАП РФ, так и повторно - по статье 20.4 КоАП РФ.

Определяющим фактом, подлежащим установлению в данном случае, является факт привлечения лица к административной ответственности за те же правонарушения в пределах срока давности.

Поскольку в деле отсутствуют доказательства привлечения техникума в пределах срока давности к административной ответственности по статье 20.4 КоАП РФ за правонарушения, выявленные должностным лицом органа пожарного надзора 28.08.2009, вывод суда первой инстанции об истечении срока давности для привлечения техникума к административной ответственности за те же правонарушения, повторно указанные должностным лицом в акте проверки от 03.11.2011, не противоречат статье 4.5 КоАП РФ.

Орган пожарного надзора в апелляционной жалобе заявил о том, что техникум был привлечен к административной ответственности за правонарушения, выявленные 28.08.2009, однако не представил доказательств, подтверждающих данный факт. Следовательно, выводы суда апелляционной инстанции о привлечении техникума к административной ответственности за правонарушения, выявленные первично 28.09.2009, в пределах установленного статьей 4.5 КоАП РФ годичного срока давности, не основаны на имеющихся в деле доказательствах.

С учетом данных обстоятельств постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене в силу статье 288 АПК РФ, так как выводы суда о примененной норме процессуального права (статья 4.5 КоАП РФ), не основаны на имеющихся в деле доказательствах, с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При повторном рассмотрении суду необходимо проверить обоснованность и доказанность доводов органа пожарного надзора о привлечении техникума в пределах срока давности к административной ответственности за правонарушения, выявленные 28.09.2009.

Необходимо также дать оценку выводам административного органа о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 КоАП РФ, учитывая, что для привлечения к ответственности по данной статье КоАП РФ орган пожарного надзора должен доказать нарушение установленных законодательством Российской Федерации обязательных требований пожарной безопасности. Обязательные для исполнения требования пожарной безопасности в части технических регламентов устанавливаются федеральными законами о технических регламентах, федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации, национальные стандарты и своды правил о пожарной безопасности (нормативные документы по пожарной безопасности) не устанавливают обязательных требований пожарной безопасности, если иное не установлено законом (статья 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", статья 4 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании").

Орган пожарного надзора в обоснование факта наличия состава предусмотренного статьей 20.4 КоАП РФ ссылается на нарушение требований пожарной безопасности, установленных нормативным актом федерального министерства (действовавших до 31.05.2012 ППБ 01-03) и нормативного документа - СНиП 21-01-97*. В соответствии с пунктом 1 статьи 151 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" с 29.04.2009 до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона.

Соответственно, при оценке доводов органа пожарного надзора о допущенных нарушения ППБ-01-03 и СНиП 21-01-97* суд должен установить наличие либо отсутствие соответствующих технических регламентов, регулирующих те вопросы пожарной безопасности, принятые после вступления в силу Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", обязательность установленных данными техническими регламентами требований пожарной безопасности, при отсутствии новых технических регламентов проверить соответствие изложенных в ППБ-01-03 и СНиП 21-01-97* требований пожарной безопасности требованиям указанного закона.

Так, например, Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (пункт 6 статьи 134, таблицы 28, 29 Закона) самостоятельно регулирует область применения декоративно-отделочных, облицовочных материалов и покрытий полов на путях эвакуации, в связи с чем п. 6.25 СНиП 21-01-97* применению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4 статьи 4 Закона. При этом установленные данным законом критерии допустимости применения декоративно-отделочных материалов предусматривают доказывание несоответствия примененного отделочного материала требованиям пожарной безопасности с учетом класса (подкласса) функциональной пожарной опасности здания, его этажности и высоты, класса пожарной опасности материала (КМ0-КМ4), области применения материала, что, соответственно, определяет и подлежащий административным органом объем доказывания нарушения правил пожарной безопасности.

Закон (пункт 4 статьи 4) не распространяет свое действие и действие иных актов в сфере пожарной безопасности на объекты защиты, введенные в эксплуатацию до дня вступления в силу закона и ранее действовавших правовых актов, что подлежит учету, если вменяемые нарушения требований пожарной безопасности требуют изменения конструктивных, первоначально запроектированных характеристик объекта защиты.

Поскольку к административной ответственности за нарушением правил пожарной безопасности может быть привлечен как собственник объекта защиты, так и владелец такого объекта и должностное лицо, вину привлекаемого к ответственности лица следует определять с учетом части 2 статьи 2.1 КоАП РФ, статьи 2.4, части 2 статьи 2.10 КоАП РФ. В частности, если объект защиты передан бюджетному учреждению, финансируемому собственником, на праве оперативного управления, необходимо учитывать как разграничения полномочий собственника и владельца объекта недвижимости по пользованию таким объектом, так и особенности правового положения бюджетного учреждения в части целевого финансирования его деятельности собственником, в частности - достаточность бюджетного финансирования для выполнения требований пожарной безопасности при отсутствии собственных доходов учреждения. Для разграничения ответственности юридического и должностного лица необходимо учитывать часть 2 статьи 2.10 КоАП РФ, согласно которой юридическое лицо не может быть привлечено к административной ответственности, если по смыслу правовой нормы допущенные нарушения могут быть совершены только должностным лицом (связаны с неисполнением или ненадлежащим исполнением должностным лицом возложенных именно на него нормативными актами по пожарной безопасности обязанностей).

Необходимо учитывать и произошедшие изменения в законодательстве, регулирующем вопросы пожарной безопасности (в частности, прекращение действия ППБ 01-03 и введение с 15.05.2012 Правил противопожарного режима), что влечет прекращение действия отдельных правил пожарной безопасности, ранее установленных ППБ 01-03, и соответственно, устранение публично-правовой ответственности за нарушение таких правил. В этих случаях необходимо руководствоваться постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2012 N 37 и статьей 31.7 КоАП РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2012 по делу N А55-27883/2011 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов