Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 6 августа 2013 г. N Ф06-6829/13 по делу N А57-24285/2012

г. Казань

06 августа 2013 г.

Дело N А57-24285/2012

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хакимова И.А.,

судей Гатауллиной Л.Р., Сабирова М.М.,

при участии представителей:

ответчика - Смирновой Р.А., доверенность от 05.08.2013 N 02-2/3898,

в отсутствие:

заявителя - извещен надлежащим образом,

третьих лиц - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства здравоохранения Саратовской области, г. Саратов,

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 22.02.2013 (судья Викленко Т.И.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 (председательствующий судья Смирников А.В., судьи Комнатная Ю.А., Цуцкова М.Г.)

по делу N А57-24285/2012

по заявлению Министерства здравоохранения Саратовской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, г. Саратов, о признании незаконным ненормативного правового акта, с участием третьих лиц: прокуратуры Саратовской области, г. Саратов, государственного автономного учреждения Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств", г. Саратов, Управления Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Саратовской области, г. Саратов, Федерального бюджетного учреждения "Государственный региональный центр стандартизации, метеорологии и испытаний им. Б.А. Дубовикова в Саратовской области, общества с ограниченной ответственностью "Ориола", г. Котельники, закрытого акционерного общества Фирма "Центр внедрения "Протек", г. Москва, закрытого акционерного общества "СИА Интернейшнл ЛТД", г. Москва, общества с ограниченной ответственностью "Теко-С", г. Саратов, закрытого акционерного общества НПК "Катрен", г. Новосибирск,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Саратовской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 02.10.2012 по делу N 13/31ов.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 22.02.2013, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013, Министерству отказано в удовлетворении заявленных требований.

Министерство, не согласившись с принятыми судебными актами, обратилось в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, заслушав объяснения представителя антимонопольного органа, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, в ходе проведённой прокуратурой Саратовской области проверки соблюдения действующего антимонопольного законодательства в деятельности Министерства здравоохранения Саратовской области, при нормативном регулировании вопроса осуществления государственным автономным учреждением Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" (далее - ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств") предварительной приемки лекарственных средств, был выявлен ряд нарушений.

Прокуратурой Саратовской области было вынесено представление от 13.04.2012 исх. N 7/1-08-2012 в адрес Управления об имеющихся нарушениях в действиях Министерства и возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Проведя проверку и установив в действиях Министерства признаки нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), руководителем антимонопольного органа был издан приказ от 16.05.2012 N 149 о возбуждении дела N 13-31/ов по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

Комиссия Управления, рассмотрев 02.10.2012 дело N 13-31/ов, установила, что Министерством издан приказ за от 17.11.2011 N 1828 "О порядке приема лекарственных препаратов по государственным контрактам" (далее - приказ N 1828), пунктом 2 которого установлено, что лекарственные препараты с сопроводительными документами по качеству до передачи получателям предоставляются поставщиками в ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" для проведения предварительной приемки на соответствие качества требованиям, установленным контрактом, выявления препаратов, изъятых или приостановленных в обращении. Лекарственные препараты, не представленные на предварительную приемку или не прошедшие предварительную приемку, не могут быть использованы в рамках льготного и бесплатного лекарственного обеспечения.

Пунктом 3 приказа N 1828 руководителям учреждений здравоохранения области рекомендовано привлекать к осуществлению приемки лекарственных препаратов на соответствие качества по заключенным гражданско-правовым договорам независимого эксперта - специализированную организацию ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств", аккредитованное Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии на проведение работ по испытаниям лекарственных средств (аттестат аккредитации от 22.05.2009 NPOOCC RU.0001.21 ФМ17) в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Приказ N 1828 был опубликован в "Региональном медико-фармацевтическом вестнике" 30.10.2011 N 47(103) и был принят медицинскими учреждениями области к исполнению.

При рассмотрении дела в антимонопольном органе ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" была представлена информация (от 15.02.2012 исх. N 106/25) о том, что в ноябре-декабре 2011 года на экспертизу качества представлялись лекарственные препараты такими организациями, как общество с ограниченной ответственностью "МК Тиэкс ЛТД", филиал "Протек-18" закрытого акционерного общество Фирма "Центр внедрения "Протек".

К услугам ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" в 2011 году и за период 2012 года обращались следующие организации - субъекты рынка оптовой торговли лекарственными препаратами: Саратовский филиал общество с ограниченной ответственностью "Ориола"; филиал "Протек-18" закрытого акционерного общества Фирма "Центр внедрения "Протек"; закрытое акционерное общество "СИА Интернейшнл - Саратов"; общество с ограниченной ответственностью "Теко-С"; филиал закрытого акционерного общества НПК "Катрен" в городе Саратове.

Между ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" и хозяйствующими субъектами заключались договоры на проведение контроля качества (экспертизы, мониторинга) лекарственных средств, оказания услуг, в соответствии с которыми в ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" направлялись образцы лекарственных средств из серий препаратов, ввозимых на территорию Саратовской области, и заявки в программе "ТирФарм", содержащие информацию о направляемых образцах, по результатам проведенной ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" экспертизы, указанным препаратам присваивались "регистрационные" номера, указывались в заключении.

Закрытое акционерное общество Фирма "Центр внедрения "Протек" были даны письменные пояснения (от 17.07.2012 исх. N 248) согласно которым фирма осуществляет поставку лекарственных средств в рамках льготного лекарственного обеспечения и целевых программ Саратовской области. Образцы лекарственных препаратов, поставляемых в рамках льготного лекарственного обеспечения, предоставляются в ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" для проведения работ по их контролю качества (экспертизе). До присвоения лекарственным препаратам идентификационных номеров все серии таких лекарственных средств блокируются и в продажу не выпускаются. Заявки на проведение контроля качества лекарственных препаратов формируются и отправляются в электронном виде без каких-либо сопроводительных писем. Образцы лекарственных препаратов по одной упаковке из каждой серии доставляются обществом непосредственно в ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств". После проведения экспертизы качества лекарственных препаратов по показателям "описание", "упаковка", "маркировка" ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" присылает в электронном виде ответ с указанием идентификационных номеров и выдает заключение в письменном виде.

При проверке установлено, что направление лекарственных препаратов на процедуру "входного контроля" способствовало тому, что хозяйствующие субъекты понесли значительные убытки.

Так, согласно акту сверки взаиморасчетов за 2011 год между обществом с ограниченной ответственностью "Теко-С" и ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" размер оборота по данным общества составил 354 486,37 руб. В 2012 году - 2648,28 руб., в соответствии с актами об оказании услуг, представленными обществом с ограниченной ответственностью "Теко-С".

Саратовским филиалом общества с ограниченной ответственностью "Ориола" в 2011 году и за истекший период 2012 года была уплачена ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" за оказание услуг по экспертизе качества лекарственных препаратов сумма в размере 22 567,89 руб.

Закрытое акционерное общество НПК "Катрен" в городе Саратове уплачено ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" за оказание услуг по экспертизе качества лекарственных препаратов 2183,76 руб.

Закрытое акционерное общество "СИА Интернейшнл - Саратов" в 2011 году уплатило ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" за оказание услуг по экспертизе качества лекарственных препаратов сумму в размере 420 705,04 руб.

Филиалом "Протек - 18" закрытого акционерного общества Фирма "Центр внедрения "Протек" в 2011 году оплачено ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" 34 877,25 руб.

Положениями приказа N 1828 система "входного" контроля качества лекарственных средств была непосредственно закреплена в акте министерства области и исполнялась организациями, осуществляющими оптовую торговлю лекарственными средствами на территории Саратовской области и государственными заказчиками.

Из письменных пояснений государственного учреждения здравоохранения "Саратовская областная детская клиническая больница" (от 27.09.2012 исх. N 01-1311) следует, что во исполнение приказа N 1828 приказом главного врача государственного учреждения здравоохранения "Саратовская областная детская клиническая больница" от 01.02.2012 N 30б были внесены изменения в документацию об открытых аукционах в электронной форме, проводимых государственным учреждением здравоохранения "Саратовская областная детская клиническая больница", касающиеся поставки лекарственных препаратов.

В соответствии с требованиями аукционной документации с 01.02.2012 поставщики представляли в государственное учреждение здравоохранения "Саратовская областная детская клиническая больница" заключения из ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" по гражданско-правовым договорам: от 28.04.2012 N 35/12-ЭА; от 28.04.2012 N 37/12-ЭА; от 02.05.2012 N 36/12-ЭА; от 04.05.2012 N 20/12-ЭА; от 09.05.2012 N 44/12-ЭА; от 09.05.2012 N 48/12-ЭА; от 14.05.2012 N 53/12-ЭА; от 14.05.2012 N 50/12-ЭА; от 28.05.2012 N 64/12-ЭА; от 21.05.2012 N 58/12-ЭА; от 17.05.2012 N 23/12-ЭА; от 25.05.2012 N 63/12-ЭА; от 18.06.2012 N 85/12-ЭА; от 04.06.2012 N 33/12-ЭА; от 25.06.2012 N 92/12-ЭА.

В связи с установленным комиссия антимонопольного органа приняла решение, изготовленное в полном объёме 15.10.2012, которым признала министерство нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции по изданию приказа N 1828. Предписание комиссия не выдавала в связи с отсутствием оснований для выдачи.

Министерство, не согласившись с указанным решением, обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанции отказали в удовлетворении заявленных требований.

Кассационная инстанция находит выводы судебных инстанций правомерными по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия, если такие акты приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Как установлено судебными инстанциями, Управление правомерно определило, что хозяйствующие субъекты, занимающиеся оптовой торговлей лекарственными средствами на территории Саратовской области, были вынуждены при осуществлении хозяйственной деятельности обращаться в ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" для прохождения мониторинга качества лекарственных средств, нести в связи с этим дополнительные не предусмотренные законом расходы.

Довод заявителя о том, что оспариваемым решением министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, без указания конкретных действий, признанных незаконными исследован судами и правомерно отклонен.

В соответствии с определением о назначении дела к рассмотрению от 16.05.2012, дело было возбуждено по признакам нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции и по отношению к двум действиям: изданию приказов от 07.05.2004 N 663-П "О государственном контроле за сертифицированными лекарственными средствами" и от 17.11.2011 N 1828 "О порядке приема лекарственных препаратов по государственным контрактам". В мотивировочной части решения указывается как на установленное Комиссией нарушение - создание министерством на основании приказа от 07.05.2004 N 663-П "О государственном контроле за сертифицированными лекарственными средствами" системы "входного" контроля качества лекарственных средств, которая продолжает действовать и после отмены приказа. В резолютивной части решения Комиссия признала заявителя нарушившим только часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с изданием только приказа N 1828.

Между тем, как следует из материалов дела, действия министерства, выразившиеся в издании оспариваемого приказа, привели к ограничению конкуренции на рынке оптовой торговли лекарственными средствами, что противоречит требованию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Поскольку в действиях министерства Комиссия антимонопольного органа не установила признаков нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, данное нарушение в резолютивной части решения правомерно отсутствует.

Таким образом, производство по делу в отношении министерства по части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции было фактически прекращено.

Также правомерно не принят довод министерства о том, что дело о нарушении антимонопольного законодательства подлежало прекращению, т.к. приказ N 1828 был отменен приказом от 13.07.2012 N 950, поскольку отмена указанного приказа произведена после возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и не может быть расценена как добровольная.

Кроме того, судами правильно отмечено, что имеются последствия издания приказа - хозяйствующие субъекты в связи с направлением лекарственных препаратов на процедуру "входного контроля" понесли убытки, возмещение которых не произведено.

Ссылка заявителя на то, что поскольку министерство, в соответствии с Положением о министерстве, утвержденным постановлением Правительства Саратовской области от 01.11.2007 N 386-П, функцией государственного контроля качества лекарственных средств не наделено, приказ N 1828 не является нормативным и не устанавливает требований к поставщикам, обоснованно не принята судебными инстанциями в силу следующего.

В соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 01.11.2007 N 386-П "Вопросы министерства здравоохранения Саратовской области" - министерство является органом исполнительной власти Саратовской области, наделенным полномочиями и осуществляющим функции в установленных настоящим положением сферах деятельности. Министерство также осуществляет в пределах своей компетенции координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении учреждений (организаций) (пункт 1); министр издает в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Саратовской области приказы и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению работниками Министерства и подведомственными учреждениями (организациями) (пункт 10).

Министерство также указало на то, что отношения между ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" и субъектами обращения лекарственных средств, в том числе организациями оптовой торговли лекарственными средствами, строятся в рамках гражданского законодательства на принципе равенства участников, свободы договора.

Министерство считает, что указанные отношения не являются частью административно обязательных действий, не регулируются обязательными нормативными требованиями, (не совершаются во исполнение какого-либо нормативного акта субъекта Российской Федерации) и являются частью обычной деятельности хозяйствующего субъекта. Отношения не находятся в правовом поле государственного контроля и надзора и не являются дополнительным региональным административным контролем. Проведение экспертизы качества фармацевтическая организация вправе осуществить в любой экспертной организации, имеющей соответствующую аккредитацию и технические возможности. В связи с этим министерство полагает, что не создало хозяйствующим субъектам препятствий для доступа на товарный рынок.

Судами обоснованно данный довод признан несостоятельным, поскольку рассматриваемый приказ носил для хозяйствующих субъектов обязательный характер, о чём свидетельствуют факты того, что хозяйствующие субъекты были вынуждены при осуществлении хозяйственной деятельности обращаться в ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" на основании опубликованного в "Региональном медико-фармацевтическом вестнике" 30.11.2011 N 47 (103) приказа от 17.11.2011 N 1828.

Таким образом, министерство, издавая приказ N 1828 возложило на хозяйствующие субъекты, занимающиеся оптовой торговлей лекарственными средствами на территории Саратовской области, не предусмотренную законом обязанность по обращению в ГАУ Саратовской области "Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств" для прохождения мониторинга качества лекарственных средств, чем вмешалось в их хозяйственную деятельность, нарушив также их право на самостоятельный выбор.

С учетом изложенного, суды пришли к правильному выводу о наличии в действиях министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суды первой и апелляционной инстанций, разрешая спор, полно и всесторонне исследовали представленные доказательства, установили все имеющие значение для дела обстоятельства, сделали правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустили при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.

При таких обстоятельствах у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 22.02.2013 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2013 по делу N А57-24285/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Хакимов

Судьи

Л.Р. Гатауллина М.М. Сабиров