Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13 августа 2013 г. N Ф06-6317/13 по делу N А12-22945/2012

г. Казань

13 августа 2013 г.

Дело N А12-22945/2012

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Хакимова И.А.,

судей Сабирова М.М., Логинова О.В.,

при участии представителей:

заявителя - Сорокина Д.С. (доверенность от 16.04.2012 N 33),

ответчика - Моисеева С.В. (доверенность от 09.01.2013 N 01-03/37-09),

заинтересованного лица (прокуратуры Волгоградской области) - Валиахметова А.Р. (удостоверение),

в отсутствие:

иных лиц - извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, г. Волгоград,

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2013 (председательствующий судья Борисова Т.С., судьи Акимова М.А., Александрова Л.Б.)

по делу N А12-22945/2012

по заявлению Губернатора Волгоградской области, г. Волгоград, о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, г. Волгоград, с участием заинтересованных лиц - Правительства Волгоградской области, г. Волгоград, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, г. Волгоград, некоммерческого партнерства "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда", г. Волгоград, индивидуального предпринимателя Кольц В.Н., г. Камышин, Волгоградская область, индивидуального предпринимателя Ботоногова А.Н., г. Волгоград, прокуратуры Волгоградской области, г. Волгоград,

УСТАНОВИЛ:

Губернатор Волгоградской области (далее - Губернатор) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - Антимонопольный орган) от 23.07.2012 по делу N 11-01-15-03/481.

Заявление мотивировано следующими обстоятельствами: решение вопросов организации транспортного обслуживания населения отнесено к компетенции субъектов федерации, установление требования о заключении договоров на организацию транспортного обслуживания не противоречит действующему законодательству, спорное постановление не содержит положений о придании ему обратной силы, спорное постановление не предусматривает осуществление исполнительным органом субъекта лицензионного контроля, доказательства сокращения числа хозяйствующих субъектов в результате принятия спорного постановления Антимонопольным органом не представлены, Антимонопольным органом при вынесении оспариваемого решения не дана оценка доводам заинтересованных лиц.

Определением от 13.09.2012 к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованных лиц привлечены правительство Волгоградской области, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, некоммерческое партнерство "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда", индивидуальный предприниматель Кольц В.Н., индивидуальный предприниматель Ботоногов А.Н., прокуратура Волгоградской области.

Антимонопольный орган в отзыве на заявление просил отказать в удовлетворении требований, поскольку утверждённые спорным постановлением правила не должны противоречить федеральным законам, спорным постановлением вводится дополнительный вид контроля, носящего административный характер, постановлением фактически распространяется его действие на ранее возникшие отношения, постановлением к услугам предъявляются требования, не предусмотренные федеральным законодательством.

Индивидуальный предприниматель Ботоногов А.Н. в отзыве на заявление просил отказать в удовлетворении требований, поскольку ряд положений принятого Губернатором постановления могут привести к ограничению конкуренции, обязательность заключения предусмотренного постановлением договора не предусмотрена федеральным законодательством, постановлением фактически ухудшается ранее существовавшее положение перевозчиков, постановлением вводится дополнительный вид контроля за оказанием услуг, обязательность согласования проекта сводного маршрута противоречит закону, постановлением вводятся дополнительные требования к перевозчикам, не предусмотренные федеральным законодательством.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области в отзыве на заявление поддержало доводы Губернатора, дополнительно указав следующее: урегулированные спорным постановлением вопросы относятся к полномочиям субъекта федерации, оспариваемые положения постановления относятся к безопасности оказания услуг по перевозке пассажиров, доводы Антимонопольного органа носят предположительный характер, сами по себе нормы правил права перевозчиков не нарушают.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 30.11.2012 в удовлетворении требований Губернатора о признании недействительным решения Антимонопольного органа в части признания факта нарушения главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных постановлением главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 и о признании недействительным предписания Антимонопольного органа в части обязания Губернатора Волгоградской области в течение трех месяцев прекратить нарушение путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: внести изменения в пункт 7.2 Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области, утвержденных постановлением главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563. В остальной части заявление Губернатора удовлетворено.

Решение суда первой инстанции мотивировано следующими обстоятельствами: в части удовлетворения заявления - вопросы организации транспортного обслуживания населения на территории субъекта находятся в ведении в компетенции субъекта Российской Федерации, принятие спорного постановления относится к компетенции Губернатора, установление определённых критериев, связанных с безопасной и своевременной перевозкой пассажиров, не направлены на ограничение конкуренции, заключение договора с перевозчиком не противоречит требованиям закона, права перевозчиком утверждёнными спорным постановлением правилами не нарушаются, ущемление интересов частных перевозчиков и ограничение конкуренции не доказаны Антимонопольным органом; в части отказа в удовлетворении заявления - ограничение количества транспортных средств на маршруте может привести к ограничению или прекращению хозяйственной деятельности отдельных перевозчиков.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2013 решение суда первой инстанции от 30.11.2012 в части отказа в удовлетворении требований Губернатора отменено, заявление Губернатора в данной части удовлетворено, в остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В обоснование принятого по делу судебного акта в части оставления решения суда первой инстанции без изменения апелляционный суд указал на правомерность его выводов. Частично отменяя решение суда, и удовлетворяя заявление Губернатора, апелляционный суд исходил из того, что ограничение количества транспортных средств на автобусном маршруте по условиям обеспечения безопасности дорожного движения является одной из мер регулирования в области безопасности дорожного движения, данная мера не является запретом перевозчику на осуществление деятельности, и не влечёт ограничений конкуренции.

Не согласившись с выводами апелляционного суда, Антимонопольный орган обратился в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит постановление апелляционного суда отменить и отказать в удовлетворении требований Губернатора.

В обоснование поданной по делу кассационной жалобы Антимонопольный орган ссылается на нарушение апелляционным судом норм материального права. Апелляционным судом не учтено, что к компетенции органов субъектов федерации отнесены вопросы осуществления дорожной деятельности, обязанность комплексного обследования и согласования маршрута и графика возложена на перевозчика, организация пассажирских перевозок урегулирована федеральным законодательством, постановлением Губернатора вводятся дополнительные ограничения для осуществления предпринимательской деятельности, в постановлении неправомерно установлена возможность одностороннего расторжения договора, вмешательство в деятельность перевозчиков части обеспечения безопасности дорожного движения является превышением полномочий посредство установления не предусмотренных федеральным законодательством требований уполномоченным на организацию перевозок органом неправомерно на перевозчика переложены обязанности по составлению документации, перевозчик не защищён от отказа в заключении договора, согласование сводного расписания влечёт потерю самостоятельности действий субъекта на рынке услуг, согласование потенциально не возможно с конкурентами, типовой договор является административным договором, перевозчик не может повлиять на его содержание, договор является инструментом административного воздействия на субъектов рынка, и препятствует входу перевозчика на конкретный рынок, положения правил создают угрозу наступления негативных последствий для конкуренции на рынке услуг по перевозке, временное ограничение движения на дороге не может быть осуществлено путём ограничения количества транспортных средств на маршруте, последующая отмена оспариваемых правил не свидетельствует о невозможности признания их недействительными.

Прокуратура Волгоградской области в отзыве на кассационную жалобу просила оставить судебные акты без изменения, поскольку судами правомерно установлено принятие спорного положения в соответствии с установленной законом компетенцией, правила не содержат положений, создающих угрозу наступления негативных последствий для конкуренции, заключение договора с перевозчиком направлено на обеспечение безопасной перевозки пассажиров, спорным положением предусмотрено не согласование, а уведомление перевозчиков об изменении сводного расписания маршрута, ограничение количества транспортных средств направлено на регулирование безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствие представителей правительства Волгоградской области, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, некоммерческого партнерства "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда", индивидуального предпринимателя Кольцова В.Н., индивидуального предпринимателя Ботоногова А.Н., извещённых надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

До рассмотрения кассационной жалобы судебной коллегией уточнены требования Антимонопольного органа по кассационной жалобе, согласно которым Антимонопольный орган в порядке кассационного производства оспаривает судебные акты, как суда первой, так и суда второй инстанции.

В судебном заседании представитель Антимонопольного органа поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Обратил внимание на отсутствие у Губернатора полномочий на утверждение спорных правил, отнесение вопросов организации безопасного дорожного движения к компетенции органов Российской Федерации, неправомерное введение дополнительных ограничений предпринимательской деятельности.

Представитель Губернатора в судебном заседании просил оставить судебные акты без изменения, поскольку соответствующие правомочия предоставлены субъектам федерации законодательством об общих принципах организации местного самоуправления, существование аналогичных правил в более раннее время, дачу судебными инстанциями надлежащей оценки всем доводам сторон и доказательствам по делу, направленность правил на безопасность и интересы граждан, а не перевозчиков, как у Антимонопольного органа.

Представитель прокуратуры Волгоградской области в судебном заседании просил оставить судебные акты без изменения по мотивам, изложенным в отзыве на кассационную жалобу.

Проверив законность обжалованных по делу судебных актов, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы Антимонопольного органа, отзыва прокуратуры Волгоградской области на кассационную жалобу, заслушав представителей Антимонопольного органа, Губернатора и прокуратуры Волгоградской области, судебная коллегия кассационной инстанции не находит правовых оснований для удовлетворения поданной по делу кассационной жалобы.

Судебными инстанциями установлено и материалами дела подтверждено следующее.

В Антимонопольный орган поступили заявления некоммерческого партнерства "Ассоциация пассажирских автотранспортников Волгограда", индивидуального предпринимателя Кольца В.Н., индивидуального предпринимателя Ботоногова А.Н. с указанием на нарушение антимонопольного законодательства Правилами организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области (далее - Правила), утверждёнными постановлением главы администрации Волгоградской от 30.05.2011 N 563.

Приказом от 31.08.2011 N 572 Антимонопольным органом возбуждено дело N 11-01-15-03/481.

По результатам рассмотрения материалов антимонопольного дела, Антимонопольным органом 23.07.2012 вынесено решение по делу N 11-01-15-03/481, в соответствии с которым признан факт нарушения главой администрации Волгоградской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в принятии главой администрации Волгоградской области постановления от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области", пункт 3 которого, а также нормы Правил, а именно: пункты 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.15 (в части заключения договора), абзацы 2, 4 пункта 3.3 (в части требований к разработке сводного расписания), пункты 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 (в части условий внесения изменений в схему движения), абзац 4 пункта 4.21, абзац 5 пункта 6.1, пункт 7.2 Правил, пункт 2.1.6, абзацы 8, 9, 10 пункта 5.2 Типового договора (приложения к Правилам), противоречат пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В тот же день Антимонопольным органом выдано предписание, обязывающее Губернатора в трехмесячный срок прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, а именно: отменить либо изменить пункт 3 постановления главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 "Об утверждении Правил организации транспортного обслуживания населения на автобусных маршрутах регулярных перевозок в пригородном и межмуниципальном сообщениях в Волгоградской области", внести изменения в пункты 3.1, 3.2, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9, 3.15 (в части заключения договора), в абзацы 2, 4 пункта 3.3 (в части требований к разработке сводного расписания), в пункты 4.6, 4.7, 4.11, 4.15 (в части условий внесения изменений в схему движения), в абзац 4 пункта 4.21, абзац 5 пункта 6.1, пункт 7.2 Правил, в пункт 2.1.6, абзацы 8, 9, 10 пункта 5.2 Типового договора (приложения к Правилам), утвержденных указанным постановлением, направленные на устранение нарушений антимонопольного законодательства.

Не согласившись с указанными решением и предписанием послужило основанием для обращения Губернатора в суд с требованиями по настоящему делу.

Удовлетворяя требования Губернатора, судебные инстанции исходили из недоказанности Антимонопольным органом нарушения главой администрации Волгоградской области положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии со статьёй 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации или иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В силу положений статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации не отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

По смыслу положений статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего автотранспорта так же отнесены законодателем к компетенции субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что по вопросам, указанным в вышеприведенном пункте настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты.

Постановлением главы администрации Волгоградской области от 30.05.2011 N 563 (далее - Постановление N 563) утверждены Правила, которые в установленном законом порядке опубликованы в издании газеты "Волгоградская правда" 01.06.2011.

Указанные выше положения федерального законодательства свидетельствуют о том, что Постановление N 563 принято главой администрации Волгоградской области в пределах предоставленных законом полномочий.

Оспаривая ошибочность выводы судебных инстанций, удовлетворивших требования Губернатора, Антимонопольный орган в кассационной жалобе ссылается на ошибочное толкование закона судебными инстанциями, позволившим судам признать правомочность Губернатора утверждать спорные Правила.

По мнению Антимонопольного органа к компетенции органов власти субъекта федерации отнесены вопросы безопасности дорожного движения на дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности. Полномочия органов субъекта федерации в области транспортного обслуживания населения связаны с удовлетворением потребности населения в пассажирских перевозках.

Данные доводы Антимонопольного органа противоречат указанным выше положениям федерального законодательства.

Судебные инстанции со ссылкой на положения Федерального закона N 184-ФЗ и Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" правомерно указали на наличие у Губернатора соответствующих полномочий и компетенции на утверждение спорных Правил.

Оспаривая конкретные положения пунктов Правил, Антимонопольный орган в кассационной жалобе фактически иными словами повторяет доводы, изложенные в апелляционной жалобе, которым дана надлежащая правовая оценка апелляционным судом.

Кроме того, ссылаясь на нарушение Губернатором законодательства о конкуренции, Антимонопольный орган не учитывает, что действие указанных Правил распространяется на всех хозяйствующих субъектов, имеющих потенциальное право на оказание услуг, предоставление которых урегулировано спорными правилами.

Также судебная коллегия учитывает и то обстоятельство, что ранее действовавшие правила, содержащие аналогичные требования к обеспечению безопасности дорожного движения, являлись предметом судебного разбирательства.

Фактически доводы Антимонопольного органа, изложенные в кассационной жалобе, не содержат указаний на нарушение судами норм права, не опровергают обстоятельств, установленных судебными инстанциями при рассмотрении настоящего дела, и направлены на переоценку их выводов, что не отнесено процессуальным законодательством к компетенции суда кассационной инстанции.

При изложенных выше обстоятельствах выводы апелляционного суда о наличии оснований для удовлетворения заявления Губернатора в полном объёме соответствуют нормам права и материалам дела, в связи с чем судебной коллегией кассационной инстанции правовые основания к отмене обжалованного судебного акта не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2013 по делу N А12-22945/2012 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Хакимов

Судьи

М.М. Сабиров О.В. Логинов