Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 19 сентября 2013 г. N Ф06-8069/13 по делу N А65-2528/2013

г. Казань

19 сентября 2013 г.

Дело N А65-2528/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 сентября 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Петрова А.Л., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

заявителя - Гавриш А.А., доверенность от 11.03.2013 N 5,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Актив ЛТД", г. Набережные Челны,

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 05.04.2013 (судья Бредихина Н.Ю.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2013 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи Попова Е.Г., Семушкин В.С.)

по делу N А65-2528/2013

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Актив ЛТД", г. Набережные Челны, к административной комиссии города Казани и муниципальному казенному учреждению "Управление административно-технической инспекции Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани", с привлечением в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью "СтройИнвестИнжиниринг", г. Казань, общества с ограниченной ответственностью "Консоль-С", г. Волжск, об отмене постановления от 17.01.2013 N 120 М,

УСТАНОВИЛ:

постановлением административной комиссии города Казани от 17.01.2013 N 120-М общество с ограниченной ответственностью "Актив ЛТД" (далее - ООО "Актив ЛТД", общество) признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 3.6 Кодекса об административных правонарушениях Республики Татарстан с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

ООО "Актив ЛТД" обратилось в арбитражный суд в порядке, установленном главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с заявлением об отмене постановления о привлечении его к административной ответственности.

Суд первой инстанции привлек к участию заинтересованных лиц: административную комиссию г. Казани, муниципальное казенное учреждение "Управление административно-технической инспекции Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани", общество с ограниченной ответственностью "СтройИнвестИнжиниринг" и общество с ограниченной ответственностью "Консоль С".

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 05.04.2013 по делу N А65-2528/2013 производство по делу в части требований к муниципальному казенному учреждению "Управление административно-технической инспекции Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани" прекращено в связи с отказом заявителя от требований к данному лицу, в удовлетворении требований к административной комиссии города Казани отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2013 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба ООО "Актив ЛТД" - без удовлетворения.

В кассационной жалобе ООО "Актив ЛТД" просит отменить состоявшиеся судебные акты с принятием нового решения об удовлетворении его заявления об отмене постановления о привлечении к административной ответственности.

Считает противоречащим федеральному законодательству вывод судов о том, что лицом, ответственным за нарушение вмененных ему в вину Правил благоустройства города Казани, утвержденных решением Казанской городской Думы от 18.10.2006 N 4-12 (далее - Правила благоустройства города Казани, Правила), является ООО "Актив ЛТД" как застройщик, что противоречит части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 2.6.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В судебном заседании представитель ООО "Актив ЛТД" поддержал кассационную жалобу по изложенным в ней доводам. Иные участвующие в деле лица, извещенные о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в судебное заседание не явились.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, пояснения явившегося в судебное заседание представителя лица, привлеченного к административной ответственности, судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для отмены обжалованных судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

ООО "Актив ЛТД" привлечено к ответственности по части 1 статьи 3.6 Кодекса об административной ответственности Республики Татарстан. Данным нормативным актом субъекта Российской Федерации установлена ответственность за нарушение муниципальных правил благоустройства территорий поселений и городских округов, муниципальных правил обращения с отходами, предусматривающая санкцию за такие нарушения для юридических лиц в виде штрафа в размере от 200 000 до 500 000 рублей.

Из постановления по делу об административном правонарушении следует, что в вину обществу вменено нарушение пунктов 100.6, 100.12 Правил благоустройства города Казани.

Пункт 100.6 Правил благоустройства города Казани с учетом пунктов 99 и 100 возлагает на застройщика обязанность по содержанию строительных площадок и прилегающих к ним территорий, восстановление благоустройства после окончания ремонтных, строительных и иных видов работ, устанавливая обязанность застройщика до начала работ "обеспечить наружное освещение по периметру строительной площадки". Пункт 100.12 Правил возлагает на застройщика обязанность "обеспечить при производстве работ ежедневную уборку прилегающей территории строительной площадки, подъездов к ней и тротуаров от грязи, мусора, снега, льда (учитывая время года (зима, лето)".

При этом имеется явное противоречие между пунктом 100.12 и пунктом 100 Правил. Пункт 100 устанавливает перечень обязанностей застройщика, подлежащих исполнению до начала строительных, ремонтных и иных работ. Пункт 100.12, являющийся подпунктом пункта 100, возлагает на застройщика обязанность по обеспечению ежедневной уборки территории при производстве работ.

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что представленными административным органом доказательствами (протоколом по делу об административном правонарушении от 06.12.2012 и протоколом осмотра принадлежащей юридическому лицу территории от 28.11.2012 с приложенными к нему фототаблицами) установлен факт нарушений пунктов 99, 100.6 и 100.12 Правил благоустройства города Казани.

Суды отклонили доводы общества о том, что в силу заключенных им договоров генерального подряда от 04.04.2012 с обществом с ограниченной ответственностью "СтройИнвестИнжиниринг" и договора подряда от 04.04.2012 N 7 с обществом с ограниченной ответственностью "Консоль С" ответственность за вмененные ему нарушения должны нести данные лица, сославшись на то, что пунктом 99 Правил благоустройства города Казани обязанность по обеспечению наружного освещения и по ежедневной уборке прилегающей территории строительной площадки возложена на застройщика.

Между тем судами не учтено следующее.

Пункт 100.6 Правил благоустройства города Казани, возлагающий на застройщика до начала строительных работ обязанность "обеспечить наружное освещение по периметру строительной площадки" не определяет мероприятий либо действий, которые должны быть совершены застройщиком.

Согласно пункту 3.3 СНиП 12-04-2002 "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство (раздел 3 данного свода правил распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 1047-р включен в перечень технических регламентов, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений") прокладка сетей временного освещения входит в подготовительные работы по организации стройплощадки, подлежащих выполнению до начала строительства генподрядной организацией.

Санитарно-гигиенические требования к освещению строительной площадки установлены пунктами 2.7 и 2.8, 2.10-2.20 санитарных правил и нормативов "Сан ПиН 2.2.3.1384-03 Гигиена труда. Предприятия отдельных отраслей промышленности, сельского хозяйства, связи. Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 11.06.2003.

Таким образом, обязанность по прокладке сетей освещения строительной площадки действующими техническими регламентами возложена на генерального подрядчика, требования к освещенности строительной площадки установлены санитарно-гигиеническими нормами.

В силу статьи 751 Гражданского Кодекса Российской Федерации обязанность соблюдения требований закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и о безопасности строительных работ также возложена на подрядчика.

Таким образом, ответственность за нарушение требований технических регламентов к освещению строительной площадки при строительстве и за нарушение санитарно-гигиенических требований к освещению установлена федеральным законодательством (статьи 6.3, 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), при этом таким законодательством определен и субъект правонарушения.

Пункт 100.6 Правил благоустройства города Казани не определяет требований к освещению строительной площадки. Требования к содержанию объектов (средств) наружного освещения в городе Казани содержатся в пунктах 76-89 Правил. При этом установленные пунктами 76-89 Правил требования к содержанию объектов наружного освещения во многом дублируют нормы федерального законодательства, ответственность за нарушение которых также установлена на федеральном уровне.

Поскольку требования к освещению строительной площадки как объекта недвижимости предусмотрены как общеобязательными нормами технических регламентов и санитарно-гигиеническими правилами, так и на местном уровне в рамках правил благоустройства территорий также могут быть установлены требования к освещению территорий (но только дополняющие требования федерального законодательства), для установления события правонарушения и его квалификации необходимо установить, какие же требования и каких именно нормативных актов были нарушены, соответственно определив и законность привлечения к административной ответственности за нарушение местного нормативного акта, если ответственность за те же действия (бездействие) установлена на федеральном уровне.

Протокол по делу об административном правонарушении от 06.12.2012 не содержит описания обстоятельств, на основании которых административный орган пришел к выводу о неисполнении обязанности по обеспечению освещения строительной площадки. В протоколе просто указано - не обеспечил наружное освещение по периметру строительной площадки. Такое описание события правонарушения не позволяет установить, ввиду каких обстоятельств административный орган пришел к выводу о нарушении обществом установленных требований к освещению строительной площадки, и требования каких именно нормативных актов к освещению строительной площадки (федеральных либо местных) были нарушены.

Судебная коллегия также считает обоснованными доводы общества о необходимости учета при рассмотрении дела требований статьи 2.6.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статья 2.6.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прямо устанавливает освобождение от административной ответственности собственника или иного владельца земельного участка (каковым является застройщик), если в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в соответствии с частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, будут подтверждены содержащиеся в ней данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения земельный участок либо другой объект недвижимости находился во владении или в пользовании другого лица, либо о том, что административное правонарушение совершено в результате противоправных действий других лиц, при этом у собственника или иного владельца земельного участка либо другого объекта недвижимости не имелось возможности предотвратить совершение административного правонарушения либо им были приняты все зависящие от него меры для предотвращения совершения административного правонарушения.

Доказывание факта административного правонарушения произведено административным органом с использованием фотосъемки, хотя и без использования автоматических средств фиксации. В данном случае обстоятельства, установленные в результате применения фотосъемки, послужившие основанием для вывода о нарушении лицом, привлекаемым к административной ответственности, установленных законом либо нормативным актом требований к освещению строительной площадки, должны быть указаны в протоколе по делу об административном правонарушении в силу статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Как уже указано выше, достаточного описания события административного правонарушения, позволяющего квалифицировать его надлежащим образом, протокол не содержит.

То же касается и привлечения общества к административной ответственности за нарушение пункта 100.12 Правил благоустройства города Казани: обязанности застройщика "обеспечить при производстве работ ежедневную уборку прилегающей территории строительной площадки, подъездов к ней и тротуаров от грязи, мусора, снега, льда (учитывая время года (зима, лето)".

Как уже указано выше, данный пункт противоречит пункту 100 Правил в части определения момента выполнения данной обязанности. Кроме этого, данный пункт Правил возлагает на застройщика обязанность по обеспечению уборки прилегающей к строительной площадке территории, а не самой площадки. Прилегающей территорией, в соответствии с Правилами благоустройства города Казани, является территория, непосредственно примыкающая к строительной площадке, и подлежащая содержанию, уборке и выполнению работ по благоустройству в установленном порядке. Границы содержания и уборки территории города физическими и юридическими лицами в соответствии с пунктом 21 Правил определяются в соответствии с границами предоставленного земельного участка (по фактически сложившейся границе земельного участка, находящегося во владении, если земельный участок не оформлен в установленном порядке) и порядком участия собственников зданий и сооружений, помещений в них в благоустройстве прилегающих территорий в соответствии с разделом VIII Правил, который (пункт 207.5) возлагает обязанность по уборке и санитарному содержанию территорий, прилегающих к строительной площадке "в радиусе 50 метров" на строительную организацию. Таким образом, имеется и противоречие в определении лица, на которое возлагается обязанность по уборке прилегающей территории: пункт 207.5 возлагает такую обязанность на строительную организацию, а пункт 99 - на застройщика, наличие таких противоречий в нормативном акте подлежит оценке с учетом части 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом ответственность за несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства также установлена федеральным законодательством (статьи 8.1 и 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Суд не установил, какие именно нарушения, связанные с "необеспечением уборки прилегающей территории" вменены в вину обществу, являются ли вмененные нарушения нарушением требований санитарного, экологического законодательства либо нарушением дополнительных требований к содержанию территорий общественного пользования, установленных на местном уровне.

Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на недопустимость установления на местном уровне административной ответственности за нарушения установленных в Российской Федерации требований санитарного, экологического, строительного и технического законодательства, в том числе в сфере благоустройства территорий общественного пользования населенных пунктов, если ответственность за такие нарушения установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (например, определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.02.2013 N 43-АПГ12-24). Правила благоустройства территорий, принимаемые органами местного самоуправления в силу их полномочий, не могут противоречить действующему законодательству Российской Федерации в перечисленных сферах отраслевого регулирования, и соответственно, за нарушение таких правил не исключено привлечение к ответственности по соответствующим нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а не по нормам регионального нормативного акта. О необходимости квалификации нарушения на соответствие федеральному закону до привлечения к ответственности за нарушение Правил благоустройства города Казани прямо указано и в пункте 209 Правил: "нарушение настоящих Правил влечет ответственность в соответствии с Кодексом Республики Татарстан об административных правонарушениях (за исключением положений настоящих Правил, содержащих нормы и правила, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за несоблюдение которых установлена ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях).

Вывод суда о доказанности административным органом состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 3.6 Кодекса об административных правонарушениях Республики Татарстан не основан на имеющихся в деле доказательствах, квалификацию вменяемого обществу правонарушения на предмет нарушения федеральных нормативных актов либо Правил благоустройства города Казани суд не произвел, оценка доводам лица, привлекаемого к ответственности, о ненадлежащем определении субъекта правонарушения дана с нарушением норм материального права, вследствие чего обжалованные судебные акты подлежат отмене в силу статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду необходимо дать оценку доказанности административным органом события вмененного правонарушения, установив, имеет ли место факт нарушения правил благоустройства либо факт нарушения установленных в Российской Федерации требований санитарного, экологического, строительного и технического законодательства, ответственность за которые установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, с учетом обстоятельств дела дать оценку доводам общества о ненадлежащем субъекте правонарушения, учитывая факт передачи строительной площадки по договору генеральному подрядчику.

Суд прекратил производство по делу в отношении требований к муниципальному казенному учреждению "Управление административно-технической инспекции Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани", обществу с ограниченной ответственностью "СтройИнвестИнжиниринг" по основаниям, предусмотренным пунктом 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (отказ от иска). Однако в силу статьи 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в разделе III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. В силу статьи 209 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности указывается наименование административного органа, принявшего оспариваемое решение, который и является надлежащим ответчиком при рассмотрении спора. Указание в заявлении иного лица, который не принимал оспоренное решение, является основанием для замены ненадлежащего ответчика путем привлечения к участию в деле надлежащего ответчика (статьи 46, 47 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), а не для прекращения производства по делу в связи с отказом от требований к ненадлежащему ответчику. В этой части решения суд неправильно применил нормы процессуального права.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 05.04.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2013 по делу N А65-2528/2013 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Татарстан.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

А.Л. Петров С.В. Мосунов