Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 января 2014 г. N Ф06-1963/13 по делу N А55-7639/2013

г. Казань

30 января 2014 г.

Дело N А55-7639/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 января 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мосунова С.В.,

судей Петрова А.Л., Сафина Н.Н.,

при участии представителей:

ответчика - Дунаевой Е.В., доверенность от 09.01.2014 N ГИСН-34/1,

в отсутствие:

иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственной инспекции строительного надзора Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области 31.07.2013 (судья Харламов А.Ю.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2013 (председательствующий судья Кувшинов В.Е., судьи Филиппова Е.Г., Попова Е.Г.)

по делу N А55-7639/2013

по заявлению индивидуального предпринимателя Катина Александра Леонидовича (ОГРНИП 304631630100092, ИНН 631601377760) к Государственной инспекции строительного надзора Самарской области (ОГРН 1046300449282, ИНН 6315700617), г. Самара, с участием третьих лиц: администрации г.о. Самары, г. Самара, Федерального агентства морского и речного транспорта, г. Москва, Нижне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов в лице Территориального отдела водных ресурсов по Самарской области, г. Самара, о признании незаконным и отмене постановления от 28.03.2013 N 04-24/04,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Катин Александр Леонидович (далее - ИП Катин А.Л., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением (с учетом уточнения) о признании незаконным и отмене постановления Государственной инспекции строительного надзора Самарской области (далее - инспекция госстройнадзора Самарской области, административный орган, ответчик) от 28.03.2013 N 04-24/04 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Определением суда первой инстанции от 21.06.2013 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: Администрация г.о. Самара, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Нижнее-Волжское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов в лице Территориального отдела водных ресурсов по Самарской области.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 31.07.2013, оставленным без изменений постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2013, заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил постановление от 28.03.2013 N 04-24/04 о назначении административного наказания.

В кассационной жалобе инспекция госстройнадзора Самарской области просит отменить принятые по делу судебные акты, принять новый судебный акт, которым признать виновным ИП Катина А.Л. в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

В возражениях на кассационную жалобу предприниматель, полагая вынесенные по делу судебные акты обоснованными и законными, просит в удовлетворении кассационной жалобы отказать.

Отзывы на кассационную жалобу от иных лиц в суд не представлены.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на официальном сайте Федерального арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако явку своих представителей (кроме ответчика) в суд не обеспечили.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд счел возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

В заседании суда кассационной инстанции в соответствии со статьей 163 АПК РФ 16.01.2014 объявлялся перерыв до 23.01.2014 до 14 часов 30 минут.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителя ответчика, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для их отмены.

Как следует из материалов дела, ИП Катин А.Л. является застройщиком по строительству объекта "Строительство линейных гидротехнических сооружений на 1(ой) линии Студеного оврага в Кировском районе г. Самара", расположенного по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский район, берег 1 линии Студеного оврага.

Руководителем Государственной инспекции строительного надзора Самарской области вынесено распоряжение от 14.02.2013 N 72-рп "О проведении внеплановой выездной проверки на объекте капитального строительства, расположенном по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский район, Студеный овраг, линии 1-3".

Основанием для проведения проверки послужило обращение председателя Правления ДПК "Победа Октября - Хохлова А.Н., одновременно подписанное членами данного ДПК - физическими лицами в количестве 40 человек, которое, в свою очередь, было предварительно направлено руководителем данного ДНК в адрес Губернатора Самарской области - Меркушкина Н.И., депутата Государственной Думы Российской Федерации - Хинштейна А.Е. и Главы городского округа Самара - Азарова Д.И.

В последствии данное письменное обращение председателя Правления ДПК "Победа Октября - Хохлова А.Н. направлено депутатом Государственной Думы Российской Федерации - Хинштейном А.Е. в адрес руководителя государственной инспекции строительного надзора Самарской области - Никитина В.С.

В обращении председателя Правления ДПК "Победа Октября - Хохлова А.Н. содержится указания на то, что на берегу Волги ИП Катин Александр Леонидович осуществляет строительство без разрешения на строительство.

01.03.2013 административным органом проведена внеплановая выездная проверка ИП Катина А.Л. по соблюдению установленного порядка строительства на объекте капитального строительства, расположенном по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский район, Студеный овраг, линии 1-3.

Проверкой установлено, что строительство названного объекта осуществляется застройщиком без разрешения на строительство.

По результатам проверки составлен акт проверки от 01.03.2013 N 04-22/ 099.

Административным органом в отношении ИП Катина А.Л. 01.03.2013 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Рассмотрев материалы проверки, административный орган 28.03.2013 вынес постановление N 04-24/04 о назначении административного наказания, которым ИП Катин А.Л. привлечен к административной ответственности, предусмотренной части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Предприниматель не согласился с постановлением административного органа и обратился с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции обоснованно отметил, что правовые основы проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения ими требований строительных норм и правил регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) и Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Согласно подпункту "б" пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ выездные внеплановые проверки проводятся, в том числе, на основании поступивших в орган государственного строительного надзора обращений и заявлений граждан. Выездная проверка может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Закона N 294-ФЗ (пункт 4 части 5 статьи 54 ГрК РФ).

Судом первой инстанции установлено, что инспекцией госстройнадзора Самарской области внеплановая выездная проверка проведена с нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, так как она не была согласована с органами прокуратуры; в нарушение статьи 65 АПК РФ административный орган не представил и доказательств незамедлительного извещения органов прокуратуры о проведенной проверке в порядке, предусмотренном подпунктом 4 пункта 5 статьи 54 ГрК РФ.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям, в том числе, относится нарушение требований, предусмотренных частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что результаты данной проверки (оформленной актом проверки от 01.03.2013 N 04-22/099), проведенной инспекцией госстройнадзора Самарской области с грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, влекут недействительность результатов проверки.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что на основании акта проверки от 01.03.2013 N 04-22/099 был оформлен протокол от 01.03.2013 об административном правонарушении и принято оспариваемое заявителем постановление от 28.03.2013 N 04-24/04 о назначении административного наказания, признал их незаконными и отменил.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

В кассационной жалобе административный орган оспаривает выводы судов о нарушении положений Закона N 294-ФЗ; указывает, что порядок производства по делу об административном правонарушении установлен КоАП РФ, а не Законом N 294-ФЗ, и несоблюдение норм Закона N 294-ФЗ не может служить доказательством нарушения процедуры привлечения лица к административной ответственности.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 КоАП РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В силу статьи 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении, отнесены наличие события административного правонарушения и виновность лица в совершении административного правонарушения.

Как следует из материалов дела и установлено судами, предприниматель не получил разрешение на строительство гидротехнического сооружения, полагая, что в данном случае такового не требуется.

Однако судами положения частей 6-7 статьи 210 АПК РФ, статьи 26.1 КоАП РФ по настоящему делу не выполнены, доводу предпринимателя об отсутствии необходимости получения разрешения на строительство гидротехнического сооружения какой-либо правовой оценки не дано.

В силу статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Из вышеуказанной нормы права следует, что независимо от оснований проведения проверки получение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении. Обнаружение факта административного правонарушения влечет осуществление всех последующих действий административного органа в ходе производства по делу об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ.

Как следует из протокола об административном правонарушении от 01.03.2012, поводом для составления протокола явилось заявление председателя правления ДПК "Победа октября" Хохлова А.Н. от 06.02.2013, содержащее данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункт 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ), о чем прямо указано в данном протоколе. В протоколе отражено описание административного правонарушения (фактически в нем продублированы все отраженные в акте проверки обстоятельства, признанные инспекцией нарушениями), содержится собственноручное объяснение привлекаемого к ответственности лица по существу вменяемого ему правонарушения и иные данные, предусмотренные положениями статьи 28.2 КоАП РФ. Часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ прямо устанавливает, что одним из доказательств подтверждения административного правонарушения является протокол об административном правонарушении.

К материалам дела приобщены и иные доказательства: решение отдела водных ресурсов по Самарской области Нижне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 08.06.2012 о предоставлении предпринимателю водного объекта в пользование для строительства гидротехнических сооружений (зарегистрировано в государственном водном реестре 08.06.2012); проектная документация на строительство гидротехнических сооружений, имеющая положительное заключение госэкпертизы от 10.04.2012 N 63-1-4-0183-12; письмо отдела водных ресурсов по Самарской области Нижне-Волжского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 30.01.2013 (том 2 лист дела 51) со ссылкой на статью 11 Водного кодекса РФ с изложением позиции в части правового регулирования разрешительного порядка строительства гидротехнических сооружений; отказ Министерства строительства Самарской области от 22.03.2013 N 3/2254 в выдаче предпринимателю разрешения на строительство с рекомендацией обратиться в орган местного самоуправления (администрацию г.о.Самара).

Имеющиеся в деле доказательства суд оценивает во взаимосвязи и совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании (часть 1 статьи 71 АПК РФ).

В силу статьи 68 АПК РФ судом принимаются только допустимые доказательства, добытые с соблюдением норм и правил действующего законодательства.

Статьей 16 Закона N 294-ФЗ предусмотрен порядок оформления результатов проверки. По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Согласно статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных данным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения индивидуальным предпринимателем обязательных требований, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления индивидуального предпринимателя.

Констатировав незаконность проведенной проверки, что в силу статьи 20 Закона N 294-ФЗ влечет недействительность результатов проверки (то есть составленного по окончании проверки акта проверки), суды первой и апелляционной инстанций проигнорировали иные предусмотренные КоАП РФ доказательства, имеющиеся в деле (протокол об административном правонарушении, объяснение предпринимателя, документы государственных органов и т.д.) проанализировав лишь акт проверки, не дали никакой правовой оценки ни протоколу об административном правонарушении, ни иным доказательствам.

В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Однако судами указано на нарушение процедуры, предусмотренной Законом N 294-ФЗ, а не положений КоАП РФ.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Самарской области от 31.07.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2013 приняты без исследования и надлежащей правовой оценки всех обстоятельств и доказательств, имеющих существенное значение; выводы судов, содержащиеся в обжалуемых судебных актах, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражными судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем подлежат отмене на основании статьи 288 АПК РФ как принятые с нарушением норм процессуального права.

В силу статей 286, 287 (части 2) АПК РФ суд кассационной инстанции проверяет правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права; он не наделен полномочиями исследовать доказательства, давать им оценку и, следовательно, устанавливать какие-либо обстоятельства по делу, а поэтому в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области 31.07.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2013 по делу N А55-7639/2013 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

С.В. Мосунов

Судьи

А.Л. Петров Н.Н. Сафин