Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 19 февраля 2014 г. N Ф06-1817/13 по делу N А55-5322/2013

г. Казань

19 февраля 2014 г.

Дело N А55-5322/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 февраля 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрова А.Л.,

судей Мосунова С.В., Сафина Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием систем видео-конференц-связи помощником судьи Левагиной Л.В.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи в Арбитражном суде Самарской области представителей:

заявителя - Граховой С.В., доверенность от 12.05.2013,

ответчика - Крайновой О.А., доверенность от 01.08.2013,

в отсутствие:

третьего лица - извещено надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента строительства и архитектуры городского округа Самара

на решение Арбитражного суда Самарской области от 20.06.2013 (судья Харламов А.Ю.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2013 (председательствующий судья Попова Е.Г., судьи Драгоценнова И.С., Засыпкина Т.С.)

по делу N А55-5322/2013

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭРА.Связь.Монтаж", г. Самара (ИНН 6316059869) о признании незаконным решения Департамента строительства и архитектуры городского округа Самара от 28.02.2013 N Д05-01-01/16079-1-1, с участием третьего лица - общества с ограниченной ответственностью "Проектное бюро "Дело", г. Самара,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Эра.Связь.Монтаж" (далее - ООО "Эра.Связь.Монтаж", общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Департамента строительства и архитектуры городского округа Самара (далее - Департамент строительства и архитектуры, Департамент) в выдаче заключения по выполненным строительным работам по реконструкции нежилого здания, расположенного в г. Самаре по ул. Дальней, д. 2А, и об обязании Департамента выдать такое заключение.

В суде первой инстанции в связи с представлением Департаментом ответа на заявление общества, датированного 28.02.2013, заявитель изменил требования: просил признать незаконным решение Департамента строительства и архитектуры городского округа Самары от 28.02.2013 N Д05-01-01/16079-1-1 об отказе в выдаче заключения о строительных мероприятиях в нежилом здании и обязать Департамент устранить нарушения законных прав и интересов заявителя.

К участию в деле суд первой инстанции привлек в качестве заинтересованного лица общество с ограниченной ответственностью "Проектное бюро "Дело".

Решением Арбитражного суда Самарской области от 20.06.2013 по делу N А55-5322/2013 заявление удовлетворено. Решение Департамента строительства и архитектуры от 28.02.2013 N Д05-01-01/16079-1-1 "О строительных мероприятиях в нежилом здании (здание столовой) по адресу: г. Самара, ул. Дальняя, д. 2 "А", которым было отказано в выдаче ООО "Эра.Связь.Монтаж" заключения о выполненных работах в данном нежилом здании, признано незаконным. На Департамент возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2013 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Департамента - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Департамент строительства и архитектуры просит отменить состоявшиеся судебные акты с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Считает, что суд не применил подлежащую применению статью 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку в результате проведенных заявителем в отсутствие разрешения на строительство работ, изменивших площадь объекта за счет расширения внешних границ и затронувших несущие капитальные конструкции здания и крышу, был создан новый объект, являющийся самовольной постройкой. По мнению Департамента, судом также нарушена часть 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку решение принято по измененному заявителем предмету и основанию.

В суд поступил отзыв на кассационную жалобу от ООО "Эра.Связь.Монтаж", в котором заявитель просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы. Указывает на получение им письма Департамента от 22.11.2013, в котором сделан вывод о том, что выполненные строительные работы не нарушают действующие строительные нормы, не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания, не превышают предельные параметры разрешенной реконструкции, установленные градостроительным регламентом, в связи с чем разрешения на ввод в эксплуатацию не требуется. Доводы Департамента о том, что в результате выполненных работ создан новый объект недвижимости, считает необоснованными, изменение предмета требования не повлекло изменения заявленных оснований требования.

Судебное заседание проведено в соответствии со статьей 153.1 с применением видео-конференц-связи.

В судебном заседании представитель Департамента поддержал кассационную жалобу по заявленным в ней доводам. Пояснил, что на местном уровне не принимался нормативный акт, регламентирующий процедуру согласования и оформления результатов проведения работ по перепланировке нежилого здания, обязанность выдачи Департаментом заключений по результатам проведения работ по перепланировке такого здания нормативными актами не установлена, ответ заявителю был дан в связи с отсутствием муниципального органа, полномочного выдавать такое заключение. Представитель общества просит отказать в удовлетворении жалобы по мотивам, указанным в отзыве. Подтвердил отсутствие нормативных актов, прямо обязывающих Департамент выдавать заключение о выполненных строительных работах, но считает, что обращение в Департамент с заявлением о выдаче такого заключения вызвано наделением Департамента Уставом городского округа Самара полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере градостроительной деятельности. Необходимость получения запрошенного заключения вызвана необходимостью внесения изменений в документы кадастрового учета и государственной регистрации прав на здание в связи с изменением его технических характеристик, сотрудники органа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии устно требуют представления такого документа. Арбитражные суды ранее рассматривали споры, связанные с истребованием такого заключения.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, отзыва ООО "Эра.Связь.Монтаж", пояснения явившихся в судебное заседание представителей участвующих в деле лиц, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Доводы Департамента о нарушении судами требований статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, выразившихся в рассмотрении требований по измененным предмету и основанию, судебная коллегия отклоняет, поскольку фактические основания требований не изменялись, правовая квалификация не является изменением оснований иска. При этом и нарушение данной нормы процессуального права, если бы оно и имелось, в силу части 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены состоявшихся судебных актов судом кассационной инстанции только в случае, если это привело либо могло привести в принятию неправильного судебного акта.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, ООО "Эра.Связь.Монтаж" является собственником здания столовой, расположенного в г. Самаре по ул. Дальней, д. 2 "А", право собственности зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 25.08.2004. Здание расположено на земельном участке, также принадлежащем обществу на праве собственности, условно-разрешенный вид использования участка - строительство офисного здания. Общество произвело перепланировку помещений здания с целью использования его в качестве офисного помещения. Общество с ограниченной ответственностью Проектное бюро "Дело" по заданию общества произвело инженерно-техническое обследование здания в связи с его перепланировкой и выдало заказчику заключение о том, что работы не затрагивают конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности здания. Считая, что произведенные работы в силу пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не требовали получения разрешения на строительство, и, как следует из пояснения представителя общества, в целях государственной регистрации прав на здание, связанные с изменением его технических параметров, общество обратилось в Департамент строительства и архитектуры с заявлением о выдаче "заключения о выполненных строительных мероприятиях" в здании по ул. Дальней, д. 2 "А" в г. Самаре. Не получив ответ на свое обращение, общество первоначально обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия Департамента, выразившегося в оставлении заявления без ответа. Департамент представил в суд первой инстанции доказательства направления им обществу письма от 28.02.2013, в котором указал на отсутствие оснований для выдачи заключения о выполненных строительных мероприятиях в нежилом здании, поскольку выполненные строительные работы, согласно представленной документации, затрагивают конструктивные характеристики здания в целом и превышают предельные параметры разрешенной реконструкции, установленные градостроительным регламентом, что выразилось в строительстве пристроев к зданию, данные работы в соответствии с пунктом 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются реконструкцией объекта, и требовали получения разрешения на строительство.

Вывод суда первой инстанции о том, что пункт 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержит исключение из общего правила о необходимости получения разрешения на строительство (реконструкцию) здания как объекта капитального строительства, если строительные изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, соответствует данной норме права. При этом законодатель, установив данное исключение из общего правила, не установил какой-либо административной процедуры согласования выполнения таких работ с уполномоченными государственными (муниципальными) органами и оформления результатов таких работ, в том числе путем получения какого-либо заключения органа местного самоуправления "о выполненных строительных мероприятиях". Законодательно установлен порядок переустройства и перепланировки только жилых помещений в многоквартирных домах (глава 4 Жилищного Кодекса Российской Федерации), требующий согласования с уполномоченным органом местного самоуправления проекта перепланировки, согласия иных лиц на производство работ, составления акта по результатам произведенных работ. Самовольность перепланировки влечет последствия, предусмотренные статьей 29 Жилищного кодекса Российской Федерации. Установлен также порядок перепланировки жилых помещений при их переводе в нежилые (глава 22 Жилищного кодекса Российской Федерации). Как правило, установленный Жилищным Кодексом Российской Федерации порядок переустройства (перепланировки) жилых помещений, в том числе при переводе их в нежилые, более детально регламентируется на местном уровне.

Однако порядок перепланировки нежилых помещений в зданиях, находящихся в собственности одного либо нескольких лиц, ни на федеральном уровне, ни на региональном или местном уровне в Самарской области и в городском округе Самара не установлен.

Отсутствие такого порядка, подтверждающего законность производства строительных работ без получения разрешения на строительство, и явилось поводом для обращения общества с заявлением в Департамент для получения заключения органа местного самоуправления "о выполненных строительных мероприятиях", в целях облегчения регистрации учета изменений объекта недвижимости.

Однако регистрация изменений объекта недвижимости, в том числе и в связи с изменением основных характеристик объекта недвижимости, производится в порядке, установленном главой 3 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". Для регистрации изменений объекта недвижимости в соответствии со статьей 22 данного закона в уполномоченный орган кадастрового учета представляется технический план здания, сооружения, помещения либо объекта незавершенного строительства (при постановке на учет такого объекта недвижимости, учете его части или учете его изменений) или копия разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (при постановке на учет или учете изменений такого объекта капитального строительства).

Для регистрации изменений характеристик объекта недвижимости, не требующих в силу пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации получения разрешения на строительство и, соответственно, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, достаточно представления в орган кадастрового учета технического плана. Получение какого-либо заключения органа местного самоуправления "о выполненных строительных мероприятиях" закон не требует. Отказ органа кадастрового учета в учете произведенных изменений характеристик объекта недвижимости, в том числе и по основаниям отсутствия разрешения на строительство, может быть самостоятельно оспорен в суде, в том числе с приведением доказательств того, что произведенные изменения не требовали получения разрешения на строительство.

Таким образом, общество обратилось в Департамент не для получения какого-либо разрешительного документа, а в целях получения доказательств производства им работ, не требующих получения разрешения на строительство, и в отсутствие какого-либо спора, связанного с отказом уполномоченного кадастрового органа в учете произведенных им изменений объекта недвижимости.

Департамент строительства и архитектуры не обязан выдавать какие-либо заключения "о выполненных строительных мероприятиях" ввиду отсутствия у него установленных законом полномочий по выдаче такого заключения. Вывод о нарушении обществом требований статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации мог быть сделан Департаментом только по результатам проверки деятельности общества в порядке осуществления надзорных функций с соблюдением требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ).

Однако письмом от 28.02.2013 Департамент без проведения проверки деятельности общества в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ сообщил обществу об отсутствии оснований для выдачи заключения о выполненных строительных мероприятиях в нежилом здании не по мотиву отсутствия у него полномочий на выдачу такого заключения, а в связи с выполнением обществом строительных работ, требующих получения разрешения на строительство, в отсутствие такого разрешения.

Тем самым Департамент, без соблюдения процедуры, установленной Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ, принял решение о правах общества, обвинив его в совершении правонарушения, за которое предусмотрена публично-правовая ответственность частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и которое влечет также неблагоприятные гражданско-правовые последствия для общества.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно рассмотрел вопрос о соответствии выводов Департамента о самовольности произведенных обществом строительных работ положениям пункта 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, придя к выводу, что произведенные работы не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Данный вывод не противоречит установленным судом фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, учитывая и факт признания Департаментом ошибочности своих выводов в письме от 22.11.2013 N Д05-01-01/-2805-10-1, приложенном к отзыву ООО "Эра.Связь.Монтаж". Переоценка выводов суда первой и апелляционной инстанций об установленных ими фактических обстоятельствах дела в силу статей 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

В данном случае незаконность решения Департамента, выраженного в письме от 28.02.2013 N Д05-01-01/16079-1-1, заключается не в отказе в выдаче заключения "о выполненных строительных мероприятиях", поскольку закон не возлагает на Департамент обязанности по выдаче таких заключений, а в формулировке отказа, содержащей вывод о нарушении обществом градостроительного законодательства, являющимся административным правонарушением, в отсутствие установленных законом процедурных оснований, фактических обстоятельств и правовых оснований для такого вывода.

Судебная коллегия отмечает, что принятие судом решения "обязать Департамент строительства и архитектуры городского округа Самары устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Эра. Связь. Монтаж" без возложения на Департамент обязанности совершить конкретные действия, направленные на устранение таких нарушений, не соответствует статье 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности со статьей 174 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как в решении должны быть указаны определенные действия, подлежащие исполнению конкретным лицом в определенные сроки. Отсутствие указания в судебном акте на конкретные действия, подлежащие совершению, и на сроки совершения действий, влечет невозможность либо затруднительность принудительного исполнения судебного акта в исполнительном производстве.

Однако в данном случае Департамент уже совершил действия, направленные на устранение допущенного им нарушения законных прав и интересов общества, признав в направленном обществу письме от 22.11.2013 N Д05-01-01/-2805-10-1 ошибочность предыдущих выводов о необходимости наличия разрешения на строительство для выполнения уже произведенных обществом работ, тем самым судебное решение исполнено способом, самостоятельно определенным Департаментом.

С учетом данных обстоятельств предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалованных судебных актов суд кассационной инстанции не находит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 20.06.2013 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2013 по делу N А55-5322/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Л. Петров

Судьи

С.В. Мосунов Н.Н. Сафин