Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 мая 2014 г. N Ф06-6726/13 по делу N А55-13553/2013

г. Казань

20 мая 2014 г.

Дело N А55-13553/2013

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Сафина Н.Н., Закировой И.Ш.,

в отсутствие:

истца - извещен надлежащим образом, не явился,

ответчика - извещен надлежащим образом, не явился,

третьих лиц - извещены надлежащим образом, не явились,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Самарской области

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2014 (председательствующий судья Филиппова Е.Г., судьи: Кувшинов В.Е., Юдкин А.А.)

по делу N А55-13553/2013

по заявлению первого заместителя прокурора Самарской области, г. Самара, к администрации городского округа Самара (ОГРН 1026300967417, ИНН 6315700007), г. Самара, о признании недействительными пунктов 1 и 4 распоряжения от 30.03.2006 N 93-р, с участием третьих лиц: муниципального предприятия городского округа Самара "Благоустройство", г. Самара, Департамента благоустройства и экологии администрации городского округа Самара, г. Самара, Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, г. Самара,

УСТАНОВИЛ:

заместитель прокурора Самарской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением, с учетом уточнения заявленных требований, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными пунктов 1, 4 распоряжения главы администрации городского округа Самара от 30.03.2006 N 93-р "О содержании и ремонте автомобильных дорог местного значения с элементами обустройства на территории г.о. Самара" в редакции, утвержденной распоряжением администрации г.о. Самара от 31.10.2011 N 192-р "О внесении изменений в распоряжение главы администрации г.о. Самара от 30.03.2006 N 93-р "О содержании дорог и тротуаров на территории г.о. Самара"; обязании администрации г.о. Самара в лице главы городского округа устранить допущенные нарушения прав неопределенного круга лиц путем отмены пунктов 1, 4 распоряжения главы администрации г.о. Самара от 30.03.2006 N 93-р "О содержании и ремонте автомобильных дорог местного значения с элементами обустройства на территории г.о. Самара" в редакции, утвержденной распоряжением администрации г.о. Самара от 31.10.2011 N 192-р "О внесении изменений в распоряжение главы администрации г.о. Самара от 30.03.2006 N 93-р "О содержании дорог и тротуаров на территории г.о. Самара", в недельный срок с момента вступления решения Арбитражного суда Самарской области в законную силу.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное предприятие городского округа Самара "Благоустройство" (далее - МП "Благоустройство"), департамент благоустройства и экологии администрации городского округа Самара (далее - департамент благоустройства и экологии), Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - УФАС России по Самарской области).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 16.10.2013 восстановлен срок подачи заявления о признании недействительным ненормативного акта. Заявление первого заместителя прокурора Самарской области удовлетворено частично, пункт 1 распоряжения главы администрации городского округа Самара от 30.03.2006 N 93-р "О содержании и ремонте автомобильных дорог местного значения с элементами обустройства на территории городского округа Самара" в редакции, утвержденной распоряжением администрации городского округа Самара от 31.10.2011 N 192-р "О внесении изменений в распоряжение главы администрации городского округа Самара от 30.03.2006 N 93-р "О содержании дорог и тротуаров на территории городского округа Самара" признан недействительным. На администрацию городского округа Самара возложена обязанность по вступлении настоящего решения в законную силу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2014 решение суда первой инстанции в части удовлетворения требования о признании недействительным пункта 1 распоряжения администрации городского округа Самара от 30.03.2006 N 93-р отменено. В удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Самарской области о признании недействительным пункта 1 распоряжения главы администрации городского округа Самара от 30.03.2006 N 93-р отказано.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, прокурор обратился в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит данный судебный акт отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

Судебная коллегия кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судом апелляционной инстанции норм права, установила следующее.

Как усматривается из материалов дела, прокуратурой города Самары 19.10.2012 в адрес главы городского округа Самара внесено представление об устранении нарушений Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ), в котором поставлен вопрос об отмене вышеназванного распоряжения. В ответе на представление от 29.11.2012 N 3-01-02/9310 главой городского округа Самара сообщено о подготовке проекта распоряжения администрации городского округа Самара об отмене распоряжения от 30.03.2006 N 93-р.

В связи с длительным бездействием администрации городского округа Самара, непринятием мер к отмене распоряжения от 30.03.2006 N 93-р прокуратурой города Самара в адрес главы городского округа Самара 28.2.2013 принесен протест, который главой городского округа Самара отклонен.

Согласно разъяснениям, данными в пункте 7 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 (редакции от 25.01.2013) "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

Между тем, до истечения указанного процессуального срока прокурором меры реагирования не принимались. Оспариваемое распоряжение было издано в 2006 году, а первая мера реагирования органом прокуратуры была принята 19.10.2012. Не имеется оснований и для вывода о том, что меры прокурорского реагирования принимались в разумный срок.

В силу статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1-ФЗ) прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона N 2202-1-ФЗ представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, законодательством установлены сроки рассмотрения актов прокурорского реагирования: для рассмотрения представления - один месяц со дня внесения, для протеста - 10 дней с момента поступления.

В данном случае, представление было внесено 19.10.2012, меры по устранению указанных в нем нарушений должны быть осуществлены до 19.11.2012. Однако, вплоть до 28.02.2013, то есть на протяжении трех месяцев прокуратура бездействовала, тогда как установленные законом для устранения нарушений сроки истекли. Прокурором города Самара лишь 28.02.2013 был принесен протест на оспариваемое распоряжение администрации городского округа Самара, тогда как ничто не препятствовало прокурору принести протест еще в октябре 2012 года. Федеральный закон N 2202-1-ФЗ не обуславливает принесение протеста только в случае отклонения представления.

Принеся на оспариваемое распоряжение протест 28.02.2013, несмотря на установленный законом десятидневный срок рассмотрения, прокуратура не принимала никаких мер, на протяжении более чем трех месяцев, обратившись в арбитражный суд лишь 25.06.2013.

Уважительных причин, препятствовавших обращению прокурора в арбитражный суд с заявлением об оспаривании распоряжения, после истечения срока, установленного для рассмотрения протеста, прокурором не приведено.

Из отзыва департамента благоустройства и экологии следует, что о существовании оспариваемого распоряжения органам прокуратуры Самарской области было известно еще в апреле 2012 года. Данные обстоятельства подтверждены документами, приложенными к отзыву департамента.

Судом апелляционной инстанции приобщены к материалам дела представленные департаментом отзыв с приложенными к нему документами на основании части 1 статьи 268 АПК РФ, согласно которой документы, представленные для обоснования возражений относительно апелляционной жалобы в соответствии со статьей 262 настоящего Кодекса, принимаются и рассматриваются арбитражным судом апелляционной инстанции по существу.

Таким образом, принимая во внимание отсутствие уважительных причин пропуска срока для обращения в арбитражный суд, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для восстановления пропущенного прокурором процессуального срока.

Пропуск процессуального срока, предусмотренного части 4 статьи 198 АПК РФ, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Из материалов дела следует, что главой администрации городского округа Самара издано распоряжение от 30.03.2006 N 93-р "О содержании дорог и тротуаров на территории городского округа Самара".

Пунктом 1 указанного распоряжения утвержден перечень улиц, закрепленных для содержания за муниципальным предприятием городского округа Самара "Благоустройство", согласно приложению N 1, а пунктом 4 - мероприятия по содержанию дорог и тротуаров в зимний период согласно приложению N 4.

Распоряжением главы городского округа Самара от 19.10.2006 N 569-р внесено изменение в вышеназванное распоряжение главы администрации городского округа Самара: приложение N 1 изложено в новой редакции.

Распоряжением администрации городского округа Самара от 31.10.2011 N 192-р в распоряжение от 30.03.2006 N 93-р вновь внесены изменения. Заголовок распоряжения изложен в следующей редакции: "О содержании и ремонте автомобильных дорог местного значения с элементами обустройства на территории городского округа Самара".

Пункт 1 распоряжения изложен в следующей редакции: "1. Утвердить перечень автомобильных дорог местного значения с элементами обустройства (за исключением объектов, предназначенных для освещения автомобильных дорог), закрепленных для содержания и ремонта за муниципальным предприятием городского округа Самара "Благоустройство", согласно приложению N 1".

Прежняя редакция пункта 1 распоряжения гласила: "1. Утвердить перечень улиц, закрепленных для содержания за муниципальным предприятием городского округа Самара "Благоустройство", согласно приложению N 1".

Первый заместитель прокурора Самарской области полагая, что распоряжение N 93-р в редакции распоряжений от 31.10.2011 N 192-р и от 30.03.2006 N 93-р, в части пунктов 1, 4, возлагающих на МП "Благоустройство" обязанность по содержанию и ремонту дорог, а также содержанию дорог и тротуаров в зимний период времени не соответствует закону и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, обратился в арбитражный суд с заявлением.

Согласно статье 13 Федерального закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения входит в полномочия органов местного самоуправления. При этом согласно статье 1 данного Закона к дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог,

В соответствии с частью 2 статьи 17 Федерального закона N 257-ФЗ порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Частью 2 статьи 18 указанного Закона порядок ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Администрацией городского округа Самара в соответствии с вышеуказанными нормами закона 28.01.2010 принято постановление N 68 "Об утверждении порядка содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Самара". Пунктом 2.4 данного порядка установлено, что работы по ремонту и содержанию автомобильных дорог осуществляются на основании заключаемых в установленном порядке муниципальных контрактов с подрядными организациями.

Органом администрации городского округа Самара, обеспечивающим организацию дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Самара, в силу пункта 2.5 Положения о департаменте благоустройства и экологии администрации городского округа Самара, утвержденного решением Думы городского округа Самара от 10.03.2011 N 69, является данный департамент. Этим же органом, на основании пункта 3.12 Положения о нем, осуществляется от лица городского округа Самара функция заказчика по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения с элементами их обустройства.

Следовательно, содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Самара осуществляется департаментом благоустройства и экологии администрации городского округа Самара.

В обоснование заявленных требований Прокурор ссылается на статью 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которая запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 17-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта". Между тем в данном случае фактического совмещения функций органа местного самоуправления с хозяйственной деятельностью в результате издания оспариваемого распоряжения не было допущено.

МП "Благоустройство" является коммерческой организацией со специальной правоспособностью, созданной, согласно уставу, для осуществления функций подрядчика в сфере внешнего благоустройства города в отношении магистральных дорог общегородского, районного и местного значения, мостов, путепроводов, сетей ливневой канализации и других объектов благоустройства.

Оспариваемым распоряжением не предусмотрена передача МП "Благоустройство" автомобильных дорог в хозяйственное ведение, в аренду либо в безвозмездное срочное пользование. Доказательств передачи автомобильных дорог на указанных либо иных правах данной коммерческой организации в материалы дела не представлено.

Таким образом, данное распоряжение само по себе не повлекло возникновения обязанности МП "Благоустройство" по содержанию и ремонту автомобильных дорог, тем более, что для выполнения таких работ необходимо заключение муниципальных контрактов в установленном законодательством порядке.

Согласно пунктам 2, 12 части 1 статьи 20 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ (редакции от 28.12.2013) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия: определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия; утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение.

Однако осуществление вышеуказанной деятельности не противоречит уставу данного муниципального предприятия.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Муниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Статьей 8 Федерального закона N 94-ФЗ определено, что участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лиц, в том числе индивидуальный предприниматель. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.

В силу статьи 10 Федерального закона N 94-ФЗ размещение заказа во всех случаях осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Пунктом 2.4 Порядка содержания и ремонта автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа Самара, утвержденного постановлением от 28.01.2010 (N 68), предусмотрено выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог на основании заключаемых в установленном порядке муниципальных контрактов с подрядными организациями.

По утверждению представителей администрации городского округа Самара и департамента благоустройства и экологии, для размещения муниципальных заказов, в том числе на выполнение работ по ремонту автомобильных дорог, проводятся торги.

Доказательств нарушения прав и интересов неопределенного круга иных хозяйствующих субъектов на участие в размещении муниципального заказа на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования на территории городского округа Самара путем участия в торгах в материалы дела не представлено.

Основания для признания недействительным пункта 4 оспариваемого распоряжения отсутствуют по следующим основаниям.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 198, 201 АПК РФ законность оспариваемого ненормативного акта оценивается на момент его принятия.

При принятии обжалуемого распоряжения главы в первоначальной редакции, не были приняты ни Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ни Федеральный закон N 257-ФЗ.

В рассматриваемом случае пунктом 4 утверждены мероприятия по содержанию дорог и тротуаров в зимний период согласно приложению N 4.

Прокурор не обосновал, что именно было изменено в содержании пункта 1 распоряжения от 30.03.2006 N 93-р в результате внесения изменений в 2011 году, какие именно изменения повлекли нарушения требований антимонопольного законодательства (расширен или уменьшен перечень автомобильных дорог, изменен ли объем обязанностей, возложенных на МП "Благоустройство"). Само по себе изложение пункта в новой редакции без надлежащего обоснования незаконности внесенных изменений не может свидетельствовать о нарушении антимонопольного законодательства.

Вышеуказанные обстоятельства не могут повлечь незаконности пункта 1 распоряжения от 30.03.2006 N 93-р, поскольку предметом судебного разбирательства не является распоряжение администрации городского округа Самара от 31.10.2011 N 192-р. Прокурором данный ненормативный правовой акт не оспаривается.

Апелляционная инстанция обоснованно пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора также и в остальной части.

Принимая во внимание изложенное, выводы апелляционной инстанции являются правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству, оснований для отмены или изменения состоявшегося по делу судебного акта кассационная инстанция не находит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2014 по делу N А55-13553/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу прокуратуры Самарской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Н.Н. Сафин И.Ш. Закирова