Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 августа 2014 г. N Ф06-12957/13 по делу N А49-8001/2013

г. Казань

04 августа 2014 г.

Дело N А49-8001/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 августа 2014 года.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Петрова А.Л.,

судей Галиуллина Э.Р., Закировой И.Ш.,

при участии представителей:

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области - Волковой С.В., доверенность от 02.12.2013 N 6, Курочкиной М.В., доверенность от 11.11.2013 N 5,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.01.2014 (судья Колдомасова Л.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2014 (председательствующий судья Драгоценнова И.С., судьи Филиппова Е.Г., Захарова Е.И.)

по делу N А49-8001/2013

по заявлению Министерства здравоохранения Пензенской области (ИНН 5836012921, ОГРН 1025801361035), г. Пенза, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (ИНН 5836013210, ОГРН 1045803006138), г. Пенза, о признании недействительным акта,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Пензенской области обратилось в арбитражный суд с заявлением (по уточненным в суде первой инстанции требованиям) о признании недействительным пункта 1 раздела IV представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области о ненадлежащем исполнении бюджета от 15.07.2013 N 32.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 28.01.2014 по делу N А49-8001/2013 заявленные требования удовлетворены. Пункт 1 раздела IV представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области о ненадлежащем исполнении бюджета от 15.07.2013 признан недействительным как не соответствующий Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2014 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области - без удовлетворения.

В кассационной жалобе Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области просит отменить состоявшиеся судебные акты. Считает, что оспоренное представление не могло быть оспорено в судебном порядке, так как не является ненормативным актом, поскольку не содержит требований об устранении нарушений законодательства. Считает, что у Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области в 2012 году отсутствовали основания для принятия на счет бюджетного учета 01063400 "Вложения в материальные запасы - иное движимое имущество учреждения" антивирусных препаратов, поставленных в централизованном порядке на сумму 19 088 037,6 рублей без надлежаще оформленных первичных документов, о чем правомерно указано в представлении, и данное нарушение является нарушением требований бюджетного законодательства - пункта 32 Инструкции по применению плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 N 162н и пункта 6 Правил передачи диагностических средств и антивирусных препаратов для профилактики, выявления, мониторинга лечения и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2010 N 1236. Данное нарушение привело к искажению строки 093 баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора доходов бюджета на 01.01.2013 на сумму 19 088 037,6 рублей. Суд неправильно применил пункт 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10, доказательств получения Министерством надлежащих первичных документов в электронном виде не имеется, суд неправильно квалифицировал приказ от 06.12.2010 N 162н Министерства финансов Российской Федерации как нормативный акт, регулирующий отношения в области бухгалтерского (а не бюджетного) учета, и дал неверную оценку последствиям нарушения правил бюджетного учета.

В судебном заседании представители Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области поддержали кассационную жалобу по изложенным в ней доводам. Министерство здравоохранения Пензенской области, извещенное о времени и месте судебного разбирательства в соответствии со статьями 121-123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представителя в судебное заседание не направило.

Проверив законность обжалованных решения и постановления, правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, пояснения представителей Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

В пункте 1 раздела IV вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области представления от 15.07.2013 N 32 указано на нарушение Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области пункта 3 статьи 1 и пункта 1.2 статьи 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункта 6 Правил передачи диагностических средств и антивирусных препаратов для профилактики, выявления, мониторинга лечения и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2010 N 1236, пункта 32 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 N 162н. Нарушение выразилось в отражении на счете бюджетного учета 010634000 "Вложения в материальные запасы - иное движимое имущество учреждения" антивирусных препаратов без получения соответствующих документов (извещений, актов приема-передачи имущества, приобретенного по централизованным закупкам за счет средств федерального бюджета), что привело к искажению строки 093 баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора доходов бюджета на 01.01.2013. Представлением о ненадлежащем исполнении бюджета министру здравоохранения Пензенской области предложено в течение 30 календарных дней рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения таких нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Суд первой инстанции пришел к выводу об обязательности вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области представления от 15.07.2013 N 32 для исполнения его Министерством здравоохранения Пензенской области. Данные выводы соответствуют пунктам 5.1.1, 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, пункту 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, пунктам 121 и 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств государственного бюджета, средств государственных бюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н. Неисполнение обязательного предписания органа финансово-бюджетного надзора влечет административную ответственность, установленную частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд пришел к выводу о подведомственности спора арбитражному суду, исходя из выводов, содержащихся в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10, о подведомственности арбитражному суду споров об оспаривании представлений административных органов, осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора считает, что выданное представление не является ненормативным актом, поскольку не содержит требований об устранении нарушений законодательства, а следовательно, неисполнение представления, по мнению административного органа, не может повлечь ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Данный довод не принимается судом кассационной инстанции. Пункт 1 раздела IV представления от 15.07.2013 N 32 содержит прямое указание на нарушение Министерством здравоохранения требований перечисленных в нем нормативных актов, в представлении указано не только на недопущение в будущем такого нарушения, но и на представление документов, подтверждающих принятие Министерством мер по устранению причин и условий совершения допущенного нарушения, то есть имеется требование об устранении обязательных требований законодательства.

При этом статья 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, действовавшая до 04.08.2013, то есть в период вынесения оспоренного представления органа финансово-бюджетного надзора, относила вынесенные руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могли быть обжалованы в установленном порядке. О правомерности рассмотрения арбитражным судом жалоб на представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса как меры принуждения указано в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.10.2011 N 7407/11.

Следовательно, заявление правомерно рассмотрено арбитражным судом по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как заявление о признании незаконным решения государственного органа, осуществляющего публичные полномочия.

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до 04.08.2013, наделяла органы финансово-бюджетного надзора полномочиями по осуществлению финансового контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса согласно статьям 281, 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации могло быть вынесено за нарушение бюджетного законодательства России, то есть за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Вмененное же Министерству здравоохранения нарушение, как следует из его описания, состоит в отражении на счете бюджетного учета 010634000 стоимости материальных запасов (антивирусных препаратов), приобретенных за счет средств федерального бюджета, в отсутствие надлежащих первичных документов. При этом в кассационной жалобе Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области, описывает вмененное Министерству нарушение как отражение на счете бюджетного учета стоимости полученных препаратов в отсутствие первичных документов, предусмотренных статьей 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", содержащих требования к форме первичных документов и моменту отражения операции в бухгалтерском учете.

Данное нарушение правомерно квалифицировано судом первой инстанции как нарушение в области бухгалтерского учета, не связанное с нарушениями бюджетного процесса, и не являющееся в соответствии со статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 04.08.2013, основанием для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе и мер бюджетного принуждения в виде вынесения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, как это было предусмотрено статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалованных судебных актов суд кассационной инстанции не находит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.01.2014 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.04.2014 по делу N А49-8001/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

А.Л. Петров

Судьи

Э.Р. Галиуллин И.Ш. Закирова