Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2014 г. N 11АП-3825/14

г. Самара

14 апреля 2014 г.

Дело N А49-8001/2013

Резолютивная часть постановления объявлена: 07 апреля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 14 апреля 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Филипповой Е.Г., Захаровой Е.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сергеевым А.Ю.,

с участием:

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области - представителей Волковой С.В. (доверенность от 02.12.2013 N 6), Курочкиной М.В. (доверенность от 11.11.2013 N 5),

от Министерства здравоохранения Пензенской области - представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 2, дело по апелляционной жалобе Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 28 января 2014 года по делу N А49-8001/2013 (судья Колдомасова Л.А.),

принятое по заявлению Министерства здравоохранения Пензенской области (ИНН 5836012921, ОГРН 1025801361035), г. Пенза,

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (ИНН 5836013210, ОГРН 1045803006138), г. Пенза,

о признании недействительным акта,

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Пензенской области (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (далее - ответчик), о признании недействительным представления N 32 от 15.07.2013 г.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 28 января 2014 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, жалобу - удовлетворить.

По мнению подателя жалобы удом при вынесении решения нарушены нормы материального и процессуального права, указано, что оспариваемое представление не является ненормативным актом, дело неповедомственно арбитражному суду.

В отзыве на апелляционную жалобу Министерство здравоохранения Пензенской области просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области в судебном заседании просил решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В судебное заседание представитель Министерства здравоохранения Пензенской области не явился, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещен, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в его отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Пензенской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, отзыва, выступлений представителя Управления, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Управлением в период с 17.06.13 по 09.07.13 проведена проверка Министерства по вопросу полноты поступления и эффективности использования в 2012 году диагностических средств и антивирусных препаратов, поставленных в централизованном порядке за счет средств федерального бюджета, для профилактики, выявления, мониторинга лечения и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С. Результаты проверки оформлены актом от 09.07.13 (т.1 л.д.8-16, 76-93), на которые проверяемым лицом представлены возражения (т.1 л.д.17, 94-95). По итогам проверки руководителю Министерства выдано представление о ненадлежащем исполнении бюджета от 15.07. ( т.1 л.д.19-21; т.2 л.д.107-109).

Согласно пункту 1 раздела IV "Нарушение порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности и иные нефинансовые нарушения" Министерством нарушены пункт 3 статьи 1 и пункт 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 21.11.96 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете", пункт 6 Правил передачи диагностических средств и антивирусных препаратов для профилактики, выявления, мониторинга лечения и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.12.10 N 1236 "О финансовом обеспечении закупок диагностических средств и антивирусных препаратов для профилактики, выявления, мониторинга лечения и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С", а также пункт 32 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета, утвержденной приказом Минфина РФ от 06.12.10 N 162н. По мнению Управления, в нарушение приведенных выше норм в 2012 году Министерством приняты на счет бюджетного учета 01063400 "Вложения в материальные запасы - иное движимое имущество учреждения" антивирусные препараты без получения соответствующих документов (извещений, актов приема-передачи имущества, приобретенного по централизованным закупкам за счет средств федерального бюджета), что привело к искажению строки 093 Баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования доходов бюджета на 01.01.13 (ф.0503130).

Руководителю Министерства предложено в течение 30 календарных дней со дня получения рассмотреть Представление и принять меры по недопущению в дальнейшем выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, а также проинформировать Управление о результатах рассмотрения Представления.

Заявитель, полагая, что представление в оспариваемой части противоречит закону и нарушает права заявителя, обратился с заявлением в суд.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении приведены мотивы и ссылки на нормативно-правовые акты, на основании которых заявление удовлетворено.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в совокупности, судебная коллегия приходит к следующему.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей в период спорных правоотношений (далее - Бюджетный кодекс) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.04 N 278 в редакции, действующей в период спорных правоотношений, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений (пункты 5.1.1, 5.14.3).

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.05 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Согласно положениям пунктов 3, 4 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов РФ от 04.09.07 N 75н, Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок. Цель ревизии (проверки) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

В силу пункта 121 Административного регламента по результатам ревизии (проверки), в ходе которой выявлены нарушения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) применяет меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.04 N 278, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.05 N 89н, в рамках административных процедур, предусмотренных настоящим Административным регламентом.

Из пункта 123 Административного регламента следует, что по результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление). В случае, когда меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в акте ревизии (проверки) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации могут быть приняты вышестоящей по отношению к проверенной организации организацией, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) направляет представление в вышестоящую организацию в течение 10 рабочих дней после даты определения руководителем Росфиннадзора (территориального органа) порядка реализации материалов ревизии (проверки).

Пункт 126 Административного регламента определяет, что за невыполнение требований представления или предписания административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП РФ.

Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства как для граждан, так и для должностных и юридических лиц.

Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.08 N60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как правильно указал суд, в рассматриваемом случае Управление, вынося Представление, действовало в рамках полномочий, предоставленных статьей 284 Бюджетного кодекса и пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. В Представлении содержатся выводы о финансовых нарушениях и нарушениях порядка ведения бюджетного учета, а также требования, обязывающие руководителя Министерства принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения Представления.

Тот факт, что Представление адресовано не Министерству, а непосредственно его руководителю, не свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку согласно пункту 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса при наличии оснований, установленных статьей 283 названного Кодекса, выносятся именно руководителям получателей бюджетных средств. В данном случае руководитель Министерства является органом управления юридического лица, действует от его имени и в его интересах, следовательно, адресованные ему Представления налагают обязанности на само учреждение, а не на руководителя как физическое лицо. Представление принято по результатам проведенной проверки юридического лица в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данная правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сформулирована в постановлении Президиума от 25.10.11 N 7407/11 и является обязательной для применения судами по делам со схожими фактическими обстоятельствами.

При таких обстоятельствах доводы ответчика о том, что оспариваемое представление не обладает признаками ненормативного акта, а также о неподведомственности заявленного спора арбитражным судам и необходимости прекращения производства по делу, правомерно отклонены судом.

В силу положений статьи 2 Бюджетного кодекса бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса к бюджетным правоотношениям отнесены:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В силу статьи 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, признается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 284 Бюджетного кодекса руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса, в частности, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Таким образом, нарушением бюджетного законодательства является только нарушение законов о бюджете, иных законов и нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 Бюджетного кодекса. Вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса является мерой принуждения и может применяться только за нарушение бюджетного законодательства, а не за иные нарушения в области бухгалтерского учета, трудового, налогового и иного законодательства. Их применение обусловлено наличием оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса.

Между тем Представление Управления в оспариваемой части не содержит описания нарушения бюджетного законодательства, за которое оно выдано, и указаний на основания для применения данной меры принуждения. В данном случае Министерству вменено нарушение требований в области бухгалтерского учета хозяйственных операций по получению антивирусных лекарственных препаратов. Законодательные акты и нормативные документы, несоблюдение которых вменено в вину Министерству, не устанавливают порядок отражения по счетам бухгалтерского учета хозяйственных операций по учету материальных ценностей, полученных за счет бюджетных средств, а именно: на основании документов, поступивших в электронном виде, или на основании подлинных документов.

По мнению Управления, Министерство неправомерно приняло на счет бюджетного учета 010634000 антивирусные препараты на основании документов (извещений, актов приема-передачи имущества, приобретенного по централизованным закупкам за счет средств федерального бюджета), полученных в электронном виде без подписи и печати Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Данное нарушение зафиксировано в разделе 5 "Состояние бухгалтерского учета и отчетности" акта проверки от 09.07.13.

Однако, как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, в 2012 году по государственным контрактам, заключенным Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации с организациями поставщиками, по товарным накладным и актам приема-передачи поступили антивирусные препараты в количестве 677583 ед. на сумму 50317900,33 руб. для ГБУЗ "Центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями". Данные антивирусные препараты отражены в Журнале операций расчетов с дебиторами по доходам N 5 на счете 01063400 "Вложение в материальные запасы - иное движимое имущество учреждения". Хозяйственные операции по поставке антивирусных препаратов учтены Министерством на основании актов приема-передачи имущества, приобретенного по централизованным закупкам за счет средств федерального бюджета, и извещений формы 0504805, полученных в электронном виде от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, без подписи и печати. Правильно оформленные акты приема-передачи имущества и извещения формы 0504805 поступили от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации только в феврале-мае 2013 года (т.3 л.д.48-105).

По состоянию на 01.01.13 первичные документы от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (акты приема-передачи имущества, приобретенного по централизованным закупкам за счет средств федерального бюджета, и извещения формы 0504805), подписанные и скрепленные печатью, имелись у Министерства только на сумму 31229862,73 руб. В связи с этим, как полагает Управление, до получения надлежащим образом оформленных первичных документов у Министерства отсутствовали основания для принятия на счет бюджетного учета 010634000 антивирусных препаратов на сумму, превышающую 31229862,73 руб., а именно: на сумму 19088037,60 руб. Данное нарушение, по мнению ответчика, привело к искажению строки 093 Баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования доходов бюджета на 01.01.13 (ф.0503130) - т.3 л.д.24-28. Перечисленные обстоятельства явились основанием для вынесения Министерству Представления.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что представление в оспариваемой части выдано Министерству за нарушение законодательства в области бухгалтерского учета, а не за нарушение бюджетного законодательства, понятие которого приведено в статье 2 Бюджетного кодекса.

Между тем нарушение правил отражения хозяйственных операций по счетам бухгалтерского учета не является нарушением бюджетного законодательства, понятие которого раскрыто в статье 281 Бюджетного кодекса.

Кроме этого, вывод Управления об искажении Министерством баланса главного распорядителя суд находит недоказанным. Учет антивирусных препаратов, поставленных Министерством здравоохранения Российской Федерации в рамках централизованных поставок, произведен Министерством по счетам учета, предусмотренным пунктом 32 Инструкции. Нарушение заявителем требований данного пункта Инструкции Управлением не доказано. Отражение хозяйственных операций по их поставке на основании первичных документов, поступивших в электронном виде с официального адреса Министерства здравоохранения Российской Федерации, с последующим представлением оригиналов этих документов не противоречит пункту 32 Инструкции, пункту 6 Правил и статьям 1, 9 Закона N 198-ФЗ.

Материалами дела подтверждается, что оригиналы актов приема-передачи имущества, приобретенного по централизованным закупкам за счет средств федерального бюджета, и извещений формы 0504805 соответствуют данным документам, поступившим в электронном виде, имеют те же даты, номера и содержание хозяйственных операций. Последующее представление Министерством здравоохранения Российской Федерации оригиналов первичных документов и отражение Министерством хозяйственных операций в том отчетном периоде, в котором они были выполнены, не свидетельствует об искажении бюджетной отчетности и допущении заявителем нарушения бюджетного законодательства.

Исходя из всего вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что вмененное Министерству нарушение не является нарушением бюджетного законодательства, у Управления отсутствовали правовые основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства и включения данного нарушения в обязательное для исполнения Представление.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся фактически к повторению утверждений исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом первой инстанции, не могут служить основанием для отмены или изменения судебного акта, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 28 января 2014 года по делу N А49-8001/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С.Драгоценнова

Судьи

Е.Г.Филиппова Е.И.Захарова