Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21 августа 2014 г. N Ф06-13889/13 по делу N А12-7048/2014

г. Казань

21 августа 2014 г.

Дело N А12-7048/2014

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Сафина Н.Н.,

судей Закировой И.Ш., Мосунова С.В.,

при участии представителей:

истца - Михайлова Г.М., по доверенности от 20.09.2013 N 16-09/13,

третьих лиц - администрации Волгограда, Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда - Жукалова М.А., по доверенностям от 02.04.2014 N 05-ИД/70, от 12.11.2013 N Д10/13,

в отсутствие:

ответчика - извещен надлежащим образом, не явился,

третьего лица - Департамента городского хозяйства администрации Волгограда - извещено надлежащим образом, не явилось,

прокуратуры Волгоградской области - извещена,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Трансстрой"

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 05.06.2014 (председательствующий судья Пономарева Е.В., судьи: Кулик Н.В., Стрельникова Н.В.)

по делу N А12-7048/2014

по заявлению закрытого акционерного общества "Трансстрой" (ИНН 3445028101 ОГРН 1023403843605) к Волгоградской городской Думе (ОГРН 1023403458704, ИНН3444078734) о признании недействующим нормативного правового акта в части, с участием третьих лиц: администрации Волгограда, Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, Департамента городского хозяйства администрации Волгограда, с участием в деле прокуратуры Волгоградской области,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Трансстрой" (далее - ЗАО "Трансстрой", общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Волгоградской городской Думе о признании недействующими пунктов 5.3.4, 12.2.1 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утвержденных решением Волгоградской городской Дума от 16.07.2013 N 79/2436 (далее - Правила N 79/2436), в части установления обязанности для заказчиков (генподрядчиков) получать разрешение на вырубку зеленых насаждений, на производство земляных работ при строительстве объектов капитального строительства, на строительство которых Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрена обязанность получения разрешения на строительство.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Волгограда, Комитет по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, Департамент городского хозяйства администрации Волгограда.

В порядке, предусмотренном частью 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в дело вступила прокуратура Волгоградской области с правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 05.06.2014 пункты 5.3.4, 12.2.1 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2436, признаны соответствующими статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В удовлетворении заявленного закрытым акционерным обществом "Трансстрой" требования о признании пунктов 5.3.4, 12.2.1 Правил благоустройства территории городского округа Волгоград, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2436, в части установления обязанности для заказчиков (генподрядчиков) получать разрешение на вырубку зеленых насаждений, на производство земляных работ при строительстве объектов капитального строительства, на строительство которых Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрена обязанность получения разрешения на строительство, недействующими и не соответствующими статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит данный судебный акт в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить, заявленные требования в этой части удовлетворить.

Судебная коллегия кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм права, установила следующее.

Предметом настоящего спора является Правила N 79/2436.

Правила благоустройства территории городского округа Волгоград опубликованы в издании "Городские вести. Царицын-Сталинград- Волгоград" от 13.08.2013 N 85 (далее Правила N 85).

Согласно пункту 5.3.4 Правил N 79/2436 вырубка и омолаживающая обрезка зеленых насаждений на территории Волгограда, за исключением земельных участков индивидуальных жилых домов, осуществляются на основании разрешений, выдаваемых администрацией района Волгограда, на территории которого произрастают зеленые насаждения, в порядке, установленном административными регламентами предоставления муниципальных услуг.

В соответствии с пунктом 12.2.1 Правил N 79/2436, работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий (прокладка, реконструкция или ремонт подземных коммуникаций, забивка свай и шпунта, планировка грунта, буровые работы), производятся только при наличии письменного разрешения на проведение земляных работ, выдаваемого в порядке, установленном администрацией Волгограда.

Полагая, что пункты 5.3.4, 12.2.1 Правил N 79/2436, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы в предпринимательской деятельности, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В силу частей 4, 5 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (часть 5 статьи 194 АПК РФ.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 13-ФЗ) муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ и пункту 24 части 1 статьи 5 Устава городского округа город-герой Волгограда к вопросам местного значения городского округа Волгоград относятся, в том числе, утверждение правил благоустройства территорий городского округа Волгоград, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территорий городского округа Волгоград (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа Волгоград.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 24 Устава городского округа город-герой Волгограда к иным полномочиям городской Думы относится принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории Волгограда.

Правила N 79/2436, содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

Следовательно, оспариваемые Правила N 79/2436 являются нормативным правовым актом, принятым представительным органом местного самоуправления, в установленных пределах и форме, с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие и правил его опубликования.

В силу статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяются Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно статье 61 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.

В статье 6 названного Федерального закона, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определено, что указанные органы вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществлять контроль за их исполнением.

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относит решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (пункт 2 статьи 26.3).

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ до принятия федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться не указанные в пункте 2 статьи 26.3 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по такому предмету совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Следовательно, отношения между органами исполнительной власти, юридическими лицами и гражданами по вопросам сохранения и восстановления зеленых насаждений могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации с соблюдением полномочий органов местного самоуправления.

В рамках реализации вышеуказанных полномочий Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области от 07.12.2001 N 640-ОД "О защите зеленых насаждений в населенных пунктах Волгоградской области", статьей 6 которого предусмотрено, что вырубка деревьев и кустарников в населенных пунктах Волгоградской области может проводиться в случаях: осуществления градостроительной деятельности в соответствии с действующим законодательством; проведения санитарных рубок и реконструкции зеленых насаждений; восстановления по заключению органов санитарно-эпидемиологического надзора нормативного светового режима в жилых и нежилых помещениях, затеняемых деревьями; ликвидации аварийных и чрезвычайных ситуаций, ремонта подземных коммуникаций и капитальных инженерных сооружений.

Разрешение на вырубку деревьев и кустарников в населенных пунктах Волгоградской области выдается органами местного самоуправления.

Согласно пункту 1.1 Правил N 79/2436, Правила благоустройства территории городского округа Волгоград устанавливают единые и обязательные к исполнению требования в сфере благоустройства к обеспечению доступности городской среды, определяют порядок уборки и содержания территории городского округа Волгограда и объектов благоустройства, перечень работ по благоустройству, их периодичность, порядок участия физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками, пользователями или владельцами земель, застройщиками, собственниками, владельцами и арендаторами зданий (помещений в них), строений и сооружений, объектов благоустройства, к содержанию и благоустройству прилегающих территорий.

Исходя из изложенного, довод общества о том, что требование о получении разрешения на вырубку зеленых насаждений противоречит статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в то время как фактически направлено на обеспечение сохранности зеленого фонда Волгограда, является неправильным.

Общество указывает, что пункт 12.2.1 Правил N 79/2436, устанавливающий необходимость получения специального разрешения на производство земляных работ, в том числе при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, является обязанностью для лиц, как имеющих разрешение на строительство и осуществляющих данные работы в рамках цикла строительства, так и для лиц, осуществляющих земляные работы в иных целях, что противоречит положениям статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 12.2.1 Правил N 79/2436 работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий (прокладка, реконструкция или ремонт подземных коммуникаций, забивка свай и шпунта, планировка грунта, буровые работы), производятся только при наличии письменного разрешения на проведение земляных работ, выдаваемого в порядке, установленном администрацией Волгограда.

Согласно пункту 12.2.3 Правил N 79/2436 разрешение на производство земляных работ выдается администрациями районов Волгограда в порядке и сроки, установленные администрацией Волгограда, при предъявлении: заявки на производство работ; письма на имя главы администрации района Волгограда о выдаче листа согласования для оформления разрешения на производство земляных работ; договора с организацией на восстановление асфальтобетонного покрытия в случае его повреждения; гарантийного обязательства на восстановление в указанные сроки асфальтобетонного покрытия и других элементов благоустройства в случае их повреждения в течение 3 лет со дня окончания работ (устранение просадок, провалов, разрушения асфальтобетонного покрытия); копии материалов проектной документации, согласованной в комитете по градостроительству и архитектуре Волгограда; графика производства работ; схемы организации дорожного движения транспорта и пешеходов на период производства работ в случае нарушения их маршрутов движения; технических условий, выданных собственником дорог или лицом, уполномоченным собственником, в случаях проведения работ на дорогах общего пользования.

Определение земляных работ приведено в разделе 2 Правил N 79/2436 и включает в себя производство работ, связанных со вскрытием грунта, не требующих разрешения на строительство в порядке, установленном действующим законодательством.

Вместе с тем, разрешение на производство земляных работ, предусмотренное Правилами N 79/2436, является иным документом, чем разрешение на строительство, выдача которого регулируется нормой статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Приказом Министерства архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 03.06.1992 N 131 "О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ" утверждено разработанное Инспекцией Госархстройнадзора примерное положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (далее - Положение).

Согласно пункту 4 Положения прокладка коммуникаций отнесена к отдельным видам строительно-монтажных работ.

В соответствии пунктом 12 Положения для получения разрешения на выполнение отдельных видов строительно-монтажных работ заказчик представляет согласованную и утвержденную в установленном порядке проектную рабочую документацию в объеме, достаточном для выполнения видов оговоренных в заявлении на получение разрешения работ.

Приказом Минрегиона России от 27.12.2011 N 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований" предусмотрено, что работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий (прокладка, реконструкция или ремонт подземных коммуникаций, забивка свай и шпунта, планировка грунта, буровые работы), следует производить только при наличии письменного разрешения (ордера на проведение земляных работ), выданного администрацией муниципального образования.

Названные виды работ, в случае нарушения правил производства работ, правил технической эксплуатации, правил безопасности, и иных нормативных документов могут привести к нарушению электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения и возникновению чрезвычайных ситуаций в границах городского округа, создавать угрозу безопасности дорожного движения, нарушать правила содержания муниципального жилищного фонда, наносить вред окружающей среде.

Исходя из изложенного, суд обоснованно пришел к выводу, что пункт 12.2.1 Правил N 79/2436, не ограничивают права заказчиков (генподрядчиков), а устанавливают порядок осуществления земляных работ, сопряженных с проведением строительства, ремонта и реконструкции инженерных коммуникаций.

Доводы заявителя о нарушении оспариваемыми пунктами Правил благоустройства территории городского округа Волгоград его прав, связанных со строительством объекта капитального строительства "Комплекс жилой застройки "Пионер" в Дзержинском районе Волгограда по улице Пионерской, 1" являются несостоятельными.

Разрешение на строительство инженерных коммуникаций, которые могут быть признаны самостоятельным объектом капитального строительства (линейным объектом), администрацией Волгограда не выдавалось. У застройщика правоустанавливающие документы на земельный участок, а также градостроительный план земельного участка для строительства сетей инженерно-технического обеспечения (линейных объектов) отсутствуют.

Следовательно, у общества на основании выданного администрацией Волгограда разрешения на строительство право на прокладку инженерных коммуникаций на земельных участках, не предоставленных для указанных целей, не возникло. Оспариваемые пункты Правил благоустройства территории городского округа Волгоград не препятствуют заявителю осуществлять строительство объектов капитального строительства, на которые администрацией Волгограда выдано соответствующее разрешение.

Доводы заявителя о противоречии пункта 12.2.3. Правил N 79/2436, устанавливающего в целях получения разрешения на земляные работы необходимость предоставления копий материалов проектной документации, согласованной в комитете по градостроительству и архитектуре Волгограда, части 16 статьи 48 и части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации основаны на неверном толковании норм материального права.

Остальные, приведенные обществом в заявлении доводы, сводятся к определенной ситуации, возникшей при обращении закрытого акционерного общества "Трансстрой" в комитет по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, однако действия (бездействие) комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда по отношению к заявителю предметом настоящего спора не являются.

Таким образом, пункты 5.3.4, 12.2.1 Правил N 79/2436, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Принимая во внимание изложенное, выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству, оснований для отмены или изменения состоявшегося по делу судебного акта кассационная инстанция не находит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 05.06.2014 по делу N А12-7048/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Трансстрой" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Н.Н. Сафин

Судьи

И.Ш. Закирова С.В. Мосунов