Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28 августа 2014 г. N Ф06-14261/13 по делу N А12-23338/2013

г. Казань

28 августа 2014 г.

Дело N А12-23338/2013

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мельниковой Н.Ю.,

судей Сабирова М.М., Вильданова Р.А.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.01.2014 (судья Сурков А.В.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2014 (председательствующий судья Самохвалова А.Ю., судьи Агибалова Г.И., Грабко О.В.)

по делу N А12-23338/2013

по иску администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области, Волгоградская область, г. Волжский (ОГРН 1023402008706, ИНН 3435110011) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360) в лице Управления Федерального казначейства по Волгоградской области, г. Волгоград (ОГРН 1023403452555, ИНН 3444054571) о взыскании 4 489 025 руб., с участием третьих лиц: Министерства регионального развития Российской Федерации, г. Москва (ОГРН 1047796791459, ИНН 7707530333) Министерства финансов Волгоградской области, г. Волгоград (ОГРН 1063444006922, ИНН 3444130624) Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Волгоградской области, г. Волгоград (ОГРН 1113460005251, ИНН 3445118595),

УСТАНОВИЛ:

администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании с Российской Федерации за счет средств казны в пользу муниципального образования городской округ - город Волжский Волгоградской области 2 260 000 руб. расходов, связанных с предоставлением жилого помещения (квартиры) Никифоровой Олесе Игоревне и Никифорову Андрею Александровичу, 1 125 000 руб. связанных с предоставлением жилого помещения (квартиры) Колочкиной Екатерине Алексеевне, 1 102 000 руб. связанных с предоставлением жилого помещения (квартиры) Мусину Александру Александровичу, а также 2025 руб. в возмещение расходов по проведению оценки стоимости указанных жилых помещений.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 16.01.2014, оставленным без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2014, в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Министерство строительства Волгоградской области обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить обжалуемые судебные акты по основаниям, изложенным в кассационной жалобе.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии с пунктом 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы по следующим обстоятельствам.

Как следует из материалов дела, решениями Волжского городского суда Волгоградской области от 28.06.2012, от 12.11.2012, от 03.05.2012, вступившими в законную силу, удовлетворены исковые требования Никифоровой Олеси Игоревны и Никифорова Андрея Александровича, Колочкиной Екатерины Алексеевны, Мусина Александра Александровича к администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области о понуждении к предоставлению во внеочередном порядке жилого помещения по договору социального найма с учетом права на дополнительную жилую площадь.

Как установлено указанными судебными актами, Никифорова Олеся Игоревна и Никифоров Андрей Александрович имеют несовершеннолетнего сына Никифорова А.А., который является инвалидом с детства и по характеру заболевания в соответствии с постановлением Правительства от 21.12.2004 N 817 "Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь", пользуется правом на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты, поскольку его заболевание входит в перечень хронических заболеваний, утвержденных постановлением Правительства от 16.06.2006 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" и постановлением администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 16.03.2012 N 1592 признан нуждающимся во внеочередном предоставлении жилого помещения.

Колочкина Екатерина Алексеевна является лицом, страдающим тяжелой формой хронического заболевания, которое входит в перечень хронических заболеваний, утвержденных постановлением Правительства от 16.06.2006 N 378 и постановлением администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 30.08.2012 N 5886 признана нуждающейся во внеочередном предоставлении жилого помещения.

Мусин Александр Александрович также страдает заболеванием, включенным в перечень хронических заболеваний, утвержденный постановлением Правительства от 16.06.2006 N 378, в связи с чем постановлением администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 26.08.2011 N 4702 признан нуждающейся во внеочередном предоставлении жилого помещения.

Во исполнение вышеуказанных судебных актов, постановлениями администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области от 26.04.2013 N 3138, от 27.08.2012 N 5780, от 15.04.201 N 2779, Никифоровым с их несовершеннолетним сыном предоставлено жилое помещение (квартира) N 80 дома N 66 по ул. Мира г. Волжского Волгоградской области.

Колочкиной Екатерине Алексеевне предоставлено жилое помещение (квартира) N 36 дома N 59а по пр-ту Ленина г. Волжского Волгоградской области.

Мусину Александру Александровичу предоставлено жилое помещение (квартира) N 22 дома N 1 по ул. Луганской пос. Краснооктябрьский г. Волжского Волгоградской области.

Между администрацией городского округа - город Волжский Волгоградской области и Никифоровой Олесей Игоревной, Колочкиной Екатериной Алексеевной, Мусиным Александром Александровичем заключены договоры социального найма жилого помещения от 29.04.2013 N 327, от 22.04.2013 N 320, от 18.01. 2013 N 44.

Понесенные в связи с предоставлением жилого помещения (квартиры) вышеуказанным гражданам расходы в сумме 4 489 025 руб. администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области посчитала убытками, которые подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении иска, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что у Российской Федерации отсутствуют расходные обязательства по финансированию затрат, связанных с предоставлением жилой площади гражданам-инвалидам, поставленных на учет после 01.01.2005 и исходили из следующего.

Статьей 45 Конституции Российской Федерации закреплены государственные гарантии защиты прав и свобод (часть 1) и право каждого защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (часть 2).

К способам защиты гражданских прав, предусмотренным статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), относится, в частности возмещение убытков, под которыми понимаются, в том числе расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

Пунктом 1 статьи 15 ГК РФ предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

В свою очередь в статье 16 ГК РФ закреплена обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов.

Согласно статье 1069 ГК РФ вред, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Таким образом, гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, направленные на реализацию положений статей 52, 53 Конституции Российской Федерации.

Как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, обозначенные в Конституции цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении им нормальных условий существования (постановление от 16.12.1997 N 20-П, определение от 15.02.2005 N 17-О).

Эти конституционные начала взаимоотношений личности, общества и государства в социальной сфере распространяются и на отношения, связанные с осуществлением права на жилище, которое получило, в том числе международно-правовое признание в качестве одного из необходимых условий гарантирования права на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах).

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права (часть 2 статьи 40). При этом предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (часть 3). Тем самым определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.

В целях реализации соответствующих полномочий, в Жилищном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу 01.03.2005, предусмотрен институт социального найма жилых помещений, суть которого состоит в предоставлении из государственных и муниципальных фондов жилых помещений во владение и пользование малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.11.2009 N 1368-О-О и от 01.12.2009 N 1548-О-О).

К числу граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) относит граждан, являющихся собственниками жилых помещений либо членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющих иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Данная норма направлена на защиту интересов указанных в ней граждан и охрану здоровья иных лиц, проживающих с ними в одной квартире, что согласуется с положениями статьи 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (часть 2 статьи 57 ЖК РФ).

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне (пункт 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ). Данная норма, устанавливающая особый (льготный) порядок реализации жилищных прав указанной в ней категории граждан, направлена на их защиту, а потому согласуется с положениями статей 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (статья 17).

До 01.01.2005 (т.е. до введения в действие Федерального закона от 29.12.2004 N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований") инвалиды, нуждавшиеся в улучшении жилищных условий, принимались на учет и обеспечивались жилыми помещениями с учетом льгот, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, в порядке, закрепленном жилищным законодательством. При этом Жилищный кодекс РСФСР не предусматривал специального порядка.

С 01.01.2005 федеральный законодатель, действуя в рамках своих дискреционных полномочий, изменил правила обеспечения жилыми помещениями инвалидов.

Согласно статье 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Норма пункта 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, устанавливающая особый (льготный) порядок реализации жилищных прав инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, направлена на защиту указанной категории граждан, а потому согласуется с положениями статей 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; к таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абзац 10 части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16); для решения этих вопросов в собственности муниципальных образований может находиться, в частности, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (пункт 1 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 50).

При этом согласно положениям статей 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 55, 60, 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Для реализации задач, установленных Федеральным законом от 24.11.195 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", из федерального бюджета в бюджет Волгоградской области поступили денежные средства федерального бюджета в объеме 33 144 300 руб.

Данное обстоятельство подтверждается таблицей 16 приложения 31 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

В соответствии с отчетом "об операциях консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по использованию субсидий, субвенции иных межбюджетных трансфер, имеющих целевое назначение, предоставленных из федерального бюджета и подлежащих учету на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства" остаток денежных средств, выделенных из федерального бюджета в бюджет Волгоградской области на обеспечение жильем отдельных категорий граждан по состоянию на 01.01.2013 составлял 10 967 700 руб., а на 01.12.2013 остаток составлял 15 274 100 руб.

При таких конкретных обстоятельствах спора, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что Российская Федерация в соответствии с действующим законодательством в полном объеме выполнила свои обязательства по выделению денежных средств на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Указанный вывод суда заявителем кассационной жалобы не опровергнут.

Исходя из разъяснений, данных в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанции Никифоров А.А., Колочкина Екатерина Алексеевна и Мусин Александр Александрович поставлены на учет нуждающихся в предоставлении жилья после 01.01.2005.

Исходя из обстоятельств спора, с учетом установления исполнения Российской Федерацией своих обязательств по выделению денежных средств на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, администрация городского округа-город Волжский Волгоградской области вправе требовать компенсации утраченного муниципального имущества путем предоставления аналогичного помещения из жилищного фонда Волгоградской области, либо компенсации стоимости предоставленного жилого помещения в денежной форме.

Довод жалобы Министерства строительства Волгоградской области о неправомерности обжалуемого судебного акта в связи с не привлечением к участию в деле публично-правового образования Волгоградской области, о правах и обязанностях которого принят судебный акт, подлежит отклонению, поскольку требование к Волгоградской области не заявлялось.

Истец в качестве лица, к которому обращено его требование, указал Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации. Ходатайств о замене либо о привлечении к участию в деле иного лица в качества ответчика заявлено не было.

При рассмотрении данной категории споров арбитражный суд лишен права по собственной инициативе осуществлять замену ответчика.

Самостоятельное определение судом лица, ответственного за нарушение прав истца, означало бы нарушение принципов состязательности и равноправия сторон в арбитражном процессе.

Кроме того, финансовым органом, осуществляющим обеспечение исполнения бюджета Волгоградской области, является Министерство финансов Волгоградской области, которое определением Арбитражного суда Волгоградской области от 23.09.2013 было привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора.

Также подлежит отклонению довод кассационной жалобы о том, что обязанность по выполнению государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" является обязанностью Российской Федерации, а не органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку из материалов дела следует, что Российская Федерация свои расходные обязательства перед субъектом Российской Федерации исполнила. В случае установления недофинансирования спорной категории лиц субъект Российской Федерации вправе урегулировать вопрос о выделении средств из федерального бюджета самостоятельно.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, подлежат отклонению, поскольку они были исследованы судами первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка.

В силу статьи 286 АПК РФ переоценка установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств и имеющихся в деле доказательств не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Таким образом, судебная коллегия считает, что оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов не имеется, нарушений норм материального и процессуального права судами предыдущих инстанций не допущено, в связи с этим кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 16.01.2014 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2014 по делу N А12-23338/2013 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Н.Ю. Мельникова

Судьи

М.М. Сабиров Р.А. Вильданов