Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26 марта 2015 г. N Ф06-21549/13 по делу N А65-5966/2014

г. Казань

26 марта 2015 г.

Дело N А65-5966/2014

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Гатауллиной Л.Р.,

судей Гариповой Ф.Г., Логинова О.В.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев вопрос о принятии к производству кассационной жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан

на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2014 (председательствующий судья Попова Е.Г., судьи Захарова Е.И., Филиппова Е.Г.)

по делу N А65-5966/2014

по заявлению Исполнительного комитета Мензелинского муниципального района Республики Татарстан, г. Мензелинск, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г. Казань, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований: общества с ограниченной ответственностью "Правозащитный центр "Северный берег", Республика Татарстан, г. Казань, индивидуального предпринимателя Хасанова Ильнура Айратовича, Республика Татарстан, г. Набережные Челны, о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения по делу N 06-302/2013 от 22.01.2014,

УСТАНОВИЛ:

Исполнительный комитет Мензелинского муниципального района Республики Татарстан (далее - заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - ответчик, антимонопольный орган) при участии третьих лиц, без самостоятельных требований - общества с ограниченной ответственностью "Правозащитный центр "Северный берег", индивидуального предпринимателя Хасанова Ильнура Айратовича, о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения по делу от 22.01.2014 N 06-302/2013 (уточненные требования).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Правозащитный центр "Северный берег", Республика Татарстан, г. Казань, индивидуальный предприниматель Хасанов Ильнур Айратович, Республика Татарстан, г. Набережные Челны.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 03.07.2014, в удовлетворении заявленных требований Комитета отказано.

Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2014 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования Комитета удовлетворены.

Антимонопольный орган, не согласившись с принятыми судебными актами, обратился в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции.

В соответствии со статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного разбирательства.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемого судебного акта, не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, в адрес антимонопольного органа поступило обращение ООО "Правозащитный центр "Северный берег" с указанием на нарушение антимонопольного законодательства со стороны органов местного самоуправления Мензелинского муниципального района Республики Татарстан при проведении открытого аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с кадастровым номером 16:28:180169:222, расположенного по адресу: РТ, Мензелинский район, г. Мензелинск, ул. К. Маркса, д. 55, сроком на 3 года.

Из данного обращения следовало, что Постановлением руководителя Исполнительного комитета Мензелинского муниципального района Республики Татарстан от 15.07.2013 года N 679 Финансово-бюджетной и земельно-имущественной палате Мензелинского муниципального района Республики Татарстан поручено провести открытый аукцион на право заключения договора аренды указанного земельного участка.

26.07.2013 Финансово-бюджетной и земельно-имущественной палатой Мензелинского муниципального района Республики Татарстан в газете "Мензеля", N 57 (11420) была опубликована информация о проведении торгов в форме открытого аукциона на право заключения договора аренды земельного участка с указанным кадастровым номером, разрешенное назначение: для строительства административного здания банка.

Из текста публикации следовало, что в случае приобретения права аренды земельного участка на аукционе, реализуя свое право пользования указанным земельным участком, арендатор сможет использовать земельный участок исключительно для строительства административного здания банка. Исполнительный комитет Мензелинского муниципального района Республики Татарстан, определив разрешенный вид использования только под строительство административного здания банка, тем самым ограничил круг потенциальных участников аукциона по приобретению права аренды земельного участка, фактически сократив его исключительно до административного здания банковской организации.

Установление определенного вида разрешенного использования земельного участка исключило возможность участия в аукционе хозяйствующих субъектов, осуществляющих другие виды деятельности, отличные от банковской деятельности.

На основании указанного, в соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", приказом Татарстанского УФАС России от 14.11.2013 N 02/549-к антимонопольным органом было возбуждено дело N 06-302/2013 по признакам нарушения Исполнительным комитетом Мензелинского муниципального района Республики Татарстан статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в ограничении прав неопределенного круга лиц на участие в открытом аукционе на право заключения договора аренды земельного участка, сроком на 3 (три) года, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Комитет обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований Комитета отказал.

Суд апелляционной инстанции, отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные требования Комитета.

Кассационная инстанция находит выводы суда апелляционной инстанции правомерными по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 1 статьи 61 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан недействительным при одновременном наличии двух условий: данный акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушает права и законные интересы гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Земельным кодексом Российской Федерации установлен принцип целевого использования земельных участков, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования земельного участка в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

В пункте 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Разрешенное использование земельного участка определяет особенности правового режима этого участка и устанавливается градостроительным регламентом, входящим в состав правил землепользования и застройки (пункты 6 - 9 статьи 1, части 1, 3, 6 статьи 30, статья 36 ГК РФ).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном настоящим Кодексом порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие ГК РФ, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом публичных слушаний.

В случае если до введения в действие Кодекса один вид разрешенного использования был изменен на другой вид такого использования, решение об изменении одного вида разрешенного использования на другой принимается без проведения публичных слушаний при условии, что такой вид разрешенного использования земельного участка не противоречит его целевому назначению.

Как установлено судом апелляционной инстанции и подтверждается материалами дела, в адрес Исполнительного комитета Мензелинского муниципального района Республики Татарстан 04.12.2012 поступило заявление от ОАО "АК БАРС" БАНК о выделении земельного участка расположенного по адресу: РТ, Мензелинский район, г. Мензелинск, ул. К. Маркса, д. 55, для размещения административного здания.

При этом в данном заявлении, как указывает Комиссия, не было указано, для какого административного здания испрашивается земельный участок. Постановлением руководителя Исполнительного комитета Мензелинского муниципального района Республики Татарстан от 30.04.2013 N 445 сформирован земельный участок с кадастровым номером 16:28:180169:222, расположенный по адресу: РТ, Мензелинский район, г. Мензелинск, ул. К. Маркса, д. 55.

Исполнительным комитетом Мензелинского муниципального района Республики Татарстан в данном постановлении разрешенное использование вновь сформированного земельного участка установлено как "для строительства административного здания банка".

Согласно Генеральному плану города Мензелинск Мензелинского муниципального района Республики Татарстан и правил землепользования и застройки муниципального образования "город Мензелинск" земельный участок с кадастровым номером 16:28:180169:222 находится в зоне Д-1 - зона делового, общественного центра.

Однако правовой режим земель определяется, исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, то есть разрешенное использование должно определяться в результате зонирования территории (п.2 ст.7 ЗК РФ).

Статьей 85 ЗК РФ установлено, что порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Как верно указал суд апелляционной инстанции, исходя из требований действующего законодательства, в случае отнесения земельного участка к общественно-деловой зоне, целевое использование земельного участка может быть разным - для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Так, по мнению антимонопольного органа, действиями Исполнительного комитета Мензелинского муниципального района Республики Татарстан были созданы такие условия проведения торгов, при которых доступ хозяйствующих субъектов к получению земельного участка с кадастровым номером 16:28:180169:222 был ограничен установлением разрешенного использования земельного участка исключительно для банковских организаций, что в свою очередь приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с положениями земельного законодательства передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Исходя из содержания статьи 15 Закона о защите конкуренции в ней содержится запрет на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействия) которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 30 ЗК РФ, установив порядок предоставления для строительства земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускает прекращение соответствующей предусмотренной законом процедуры, в случае ее начала, исключительно по волеизъявлению органа, уполномоченного на распоряжение таким участком. Доводы администрации противоречат правовым подходам по применению статьей 30 и 31 Земельного кодекса, сформулированным в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11.

Из статей 35, 37 ГК РФ следует, что разрешенное использование земельного участка зависит от вида и состава территориальной зоны.

Апелляционный суд установил, что согласно проекту планировки испрашиваемый участок находится в зоне Д-1 - зона делового, общественного центра.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что в Зоне Д-1, в которой находится спорный земельный участок, размещение кредитно-финансовых учреждений отделений и филиалов банков, отнесено к основным видам разрешенного использования.

Между тем, из решения антимонопольного органа не усматривается, каким образом действия Исполкома оказали влияние на конкуренцию; антимонопольный орган не установил и не доказал факт ограничения прав каких либо лиц на участие в аукционе, не установил факт конкуренции между какими-либо хозяйствующими субъектами, помимо участвовавших в аукционе, не выявил таких лиц.

Учитывая вышеизложенное, и принимая во внимание, что определение разрешенного использования спорного земельного участка является составной частью работ по формированию земельного участка, проведение которых в соответствии со ст.29, ч.4 ст.30 ЗК РФ отнесено в данном случае к компетенции органа местного самоуправления, а в силу положений п. 2 ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, факт нарушения Исполнительным комитетом части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции, не подтвержден. Нарушение заявителем части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и законность обжалуемого решения антимонопольным органом не доказаны.

Указание антимонопольным органом оспариваемом решении, что определенный Исполкомом вид разрешенного использования земельного участка исключил возможность участия в аукционе хозяйствующих субъектов, осуществляющих другой вид деятельности, отличный от банковской деятельности, не свидетельствует о доказанности указанных выше фактов и о нарушении заявителем антимонопольного законодательства.

С учетом изложенного апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что исходя из статуса указанного заявителем объекта, особенностей предоставления и освобождения земельного участка для его размещения, фактических обстоятельств спора размещение данной постройки не препятствует реализации градостроительной документации и не противоречит ей.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, в связи с этим удовлетворил заявленные требования.

Таким образом, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для признания решения антимонопольного органа правомерным.

Приведенные в жалобе доводы заявителя не опровергают выводов судов и, по существу, направлены на переоценку установленных по делу фактических обстоятельств, что в силу статей 286 и 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, и не могут служить основанием для отмены или изменения судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Суд апелляционной инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя.

При таких обстоятельствах у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения кассационной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2014 по делу N А65-5966/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Л.Р. Гатауллина

Судьи

Ф.Г. Гарипова О.В. Логинов