Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28 мая 2015 г. N Ф06-22978/15 по делу N А12-29354/2014

г. Казань

28 мая 2015 г.

Дело N А12-29354/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 мая 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Желаевой М.З.,

судей Вильданова Р.А., Сабирова М.М.,

при участии представителя:

ответчика - Кошелевой И.И. (доверенность от 30.01.2015 N 11),

в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета финансов Волгоградской области (прежнее наименование Министерство финансов Волгоградской области)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 19.11.2014 (судья Литвин С.Н.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 (председательствующий судья Никитин А.Ю., судьи Жаткина С.А., Антонова О.И.)

по делу N А12-29354/2014

по исковому заявлению администрации городского округа Михайловка Волгоградской области (ОГРН 1023405578646) к Волгоградской области в лице Министерства финансов Волгоградской области о взыскании убытков,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Российской Федерации в лице Министерства финансов Волгоградской области, Российской Федерации в лице управления Федерального казначейства по Волгоградской области, Министерства строительства Волгоградской области, Министерства регионального развития Российской Федерации,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Волгоградской области от 19.11.2014 по делу N А12-29354/2014 с Волгоградской области в лице Министерства финансов Волгоградской области за счет казны Волгоградской области в пользу муниципального образования городской округ город Михайловка Волгоградской области в лице Администрации городского округа взысканы убытки в сумме 2 349 955 руб., возникшие в результате исполнения решений судов общей юрисдикции о внеочередном предоставлении жилых помещений семьям, имеющим детей-инвалидов.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 19.11.2014 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Комитет финансов Волгоградской области (прежнее наименование Министерство финансов Волгоградской области) просит отменить названные судебные акты, как принятые с нарушением норм права, в удовлетворении исковых требований отказать.

Суд кассационной инстанции, проверив законность обжалованных судебных актов исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, не находит правовых оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, решением Михайловского районного суда Волгоградской области от 10.07.2013 по делу N 2-831/2013, оставленного 11.10.2013 без изменения апелляционной инстанцией, удовлетворены исковые требования Тапилиной А.А., действующей в интересах несовершеннолетней дочери Тапилиной В.А., о возложении на администрацию городского округа город Михайловка обязанности по предоставлению ей на состав семьи из 3-х человек жилого помещения.

Решением Михайловского районного суда Волгоградской области от 19.09.2013 по делу N 2-1389/2013, вступившего в законную силу 26.10.2013, по иску Михайловской межрайонной прокуратуры Волгоградской области, судом общей юрисдикции на администрацию городского округа город Михайловка возложена обязанность по предоставлению Мальчевской А.С. на состав семьи из 5 человек, один из которых Толстов Н.Н. является ребенком-инвалидом, благоустроенного жилого помещения по договору социального найма, не ниже установленных норм, отвечающего предъявляемым законодательством требованиям, расположенного в городском округе город Михайловка, в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Несовершеннолетние Тапилина В.А. и Толстов Н.Н., в интересах которых были предъявленные исковые требования, страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, включенных в перечни заболеваний, утвержденных Постановлением Правительства от 16.06.2004 N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" от 21.12.2004 N 817 "Об утверждении перечня заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право на дополнительную жилую площадь".

Арнаутова (Тапилина) А.А. и члены ее семьи состоят на учете нуждающихся в предоставлении жилых помещений в администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области с 01.03.2004.

Мальчевская А.С., мать Толстова Н.Н., являющегося ребенком-инвалидом, состоят на учете нуждающихся в предоставлении жилых помещений в администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области с 10.06.2013.

Во исполнение указанных судебных актов истцом были приобретены квартиры, что подтверждается постановлениями администрации от 03.06.2014 N 1510, от 01.04.2014 N 889 о приобретении квартир в муниципальную собственность, заключенными муниципальными контрактами от 26.03.2014 N 12\14, от 02.06.2014 N 108/14 на приобретение квартир для семей, имеющих детей-инвалидов, а также соответствующими платежными поручениями от 19.06.2014 N 17201 на сумму 1 427 978 руб., от 15.04.2014 N 8990 на сумму 921 977 руб.

Право муниципальной собственности зарегистрировано в предусмотренном законом порядке, о чем имеются свидетельства о государственной регистрации права на приобретенные жилые помещения по указанным контрактам, находящиеся по адресу: Волгоградская обл., г. Михайловка, ул. Серафимовича, д. 5 а, кв. 48, а также Волгоградская обл., г. Михайловка, ул. Обороны, д. 55, кв. 30.

На основании постановления администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области от 24.06.2014 N 1738 Тапилиной А.А. (Арнаутовой А.А.) предоставлена двухкомнатная квартира по адресу: Волгоградская обл., г. Михайловка, ул. Серафимовича, д. 5 а, кв. 48.

Истец предоставил 27.06.2014 Арнаутовой (Топилиной) А.А. жилое помещение на основании заключенного договора социального найма.

На основании постановления администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области от 16.04.2014 N 1045 Мальчевской А.С. по решению суда общей юрисдикции передана квартира 30 дома 55 по ул. Обороны г. Волгограда.

Истец предоставил 29.04.2014 Мальчевской А.С. жилое помещение на основании заключенного договора социального найма.

Общая сумма, израсходованная городским округом на приобретение вышеуказанных квартир, составила 2 349 955 руб. (в том числе по квартире для Арнаутовой (Топилиной) А.А. 1 427 978 руб., для Мальчевской А.С. 921 977 руб.).

Конституция Российской Федерации, закрепляя в статье 40 право каждого на жилище и предполагая, что в условиях рыночной экономики граждане обеспечивают его реализацию в основном самостоятельно с использованием для этого различных допускаемых законом способов, одновременно возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления обязанность по созданию условий для осуществления данного права.При этом предусматривает, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Определение категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, отнесено к компетенции законодателя.

В Жилищном кодексе Российской Федерации, вступившим в силу 01.03.2005, предусмотрен институт социального найма жилых помещений, суть которого состоит в предоставлении из государственных и муниципальных фондов жилых помещений во владение и пользование малоимущим гражданам, нуждающимся в жилье (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 03.11.2009 N 1368-О-О и от 01.12.2009 N 1548-О-О)

К числу граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, пункт 4 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации относит граждан, являющихся собственниками жилых помещений либо членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющих иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Данная норма направлена на защиту интересов указанных в ней граждан и охрану здоровья иных лиц, проживающих с ними в одной квартире, что согласуется с положениями статьи 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Для отдельных категорий граждан законодатель предусмотрел возможность предоставления жилых помещений по договорам социального найма во внеочередном порядке (часть 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

К лицам, имеющим право на внеочередное предоставление жилья по договорам социального найма, относятся, в частности, граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в утвержденном Правительством Российской Федерации Перечне (пункт 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Данная норма, устанавливающая особый (льготный) порядок реализации жилищных прав указанной в ней категории граждан, направлена на их защиту, а потому согласуется с положениями статей 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Обеспечение жилыми помещениями инвалидов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов).

До 01.01.2005 (т.е. до введения в действие Федерального закона от 29.12.2004 N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований") инвалиды, нуждавшиеся в улучшении жилищных условий, принимались на учет и обеспечивались жилыми помещениями с учетом льгот, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, в порядке, закрепленном жилищным законодательством. При этом Жилищный кодекс РСФСР не предусматривал специального порядка.

С 01.01.2005 федеральный законодатель изменил правила обеспечения жилыми помещениями инвалидов.

Согласно статье 17 Закона о социальной защите инвалидов, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 01.01.2005, обеспечиваются жилым помещением в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Норма пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающая особый (льготный) порядок реализации жилищных прав инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, направлена на защиту указанной категории граждан, а потому согласуется с положениями статей 40 (часть 3) и 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах местного самоуправления) закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; к таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абзац 10 части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16).

Для решения этих вопросов в собственности муниципальных образований может находиться, в частности, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (пункт 1 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 50).

Согласно положениям статей 135-138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 55, 60, 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, реализация органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется за счет предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

В пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации установлен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 N 614 "Об утверждении Правил расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов".

Правила определяют порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем, в соответствии с Законом о социальной защите инвалидов, граждан нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005.

Финансирование расходов, связанных с обеспечением жильем граждан, осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на соответствующий год в составе Федерального фонда компенсаций.

Субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке, Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству на указанные цели.

Они перечисляются Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству в установленном порядке бюджетам субъектов Российской Федерации на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.

Операции по оплате расходов, связанных с обеспечением жильем граждан, отражаются на лицевом счете получателя средств бюджета субъекта РФ, открытом в территориальном органе Федерального казначейства.

Форма и порядок предоставления гражданам мер социальной поддержки по обеспечению жильем устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу обеспечения жильем инвалидов, и в связи с этим - распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований, являются нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу статей 7, 71 (пункты "в", "з"), 75 (часть 3), 114 (пункт "а" части 1) и 132 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности ее статьями 40 (часть 3) и 39 (часть 1).

Согласно Постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П, от 15.05.2006 N 5-П бюджет субъекта Российской Федерации не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации, что влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации. Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

В соответствии со статьей 28.2 Закона о социальной защите инвалидов, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, в том числе обеспечение жилыми помещениями нуждающихся, вставших на учет до 01.01.2005.

Данные положения предусматривают целевой характер субвенций, а именно - на реализацию полномочий по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов, вставших на учет до 01.01.2005.

Вместе с тем, отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, т.е. на обеспечение жилыми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публично-правовых обязательств.

Право граждан на получение бесплатного жилья провозглашено федеральным законом, расходные обязательства возникают именно у Российской Федерации.

В соответствии со статьями 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

При рассмотрении судом данных исковых требований доказыванию подлежат факт ненадлежащего исполнения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием своих обязанностей, наличие и размер причиненного гражданину или юридическому лицу вреда, причинная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.

Из отчета об операциях консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов по использованию субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставленных из федерального бюджета и подлежащих учету на лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, размер предоставленных из федерального бюджета субвенций составляет 29 314 900 руб. 00 коп., по состоянию на 01.11.2014 размер неиспользованных субвенций (остаток средств) составляет 11 401 300 руб. 00 коп.

Администрация выполнила свою обязанность по предоставлению жилого помещения гражданам.

Субвенции, переданные из федерального бюджета Волгоградской области, полностью не израсходованы, что подтверждается отчетами.

Материалы дела не содержали доказательства возврата полученных из федерального бюджета субвенций на дату рассмотрения иска.

Доказанность наличия значительных остатков денежных средств, выделенных Российской Федерации субъекту Российской Федерации в виде субвенций, на счетах казны Волгоградской области являлось основанием для взыскания судом убытков, в возмещение расходов по обеспечению исполнения федеральных законов, за счет субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Закона об общих принципах местного самоуправления предусмотрено, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Российской Федерацией исполнены обязательства по выделению денежных средств по финансированию федеральных законов, не установлен факт недостаточности финансирования подлежащих возмещению расходов из федерального бюджета.

Выводы судебных инстанций соответствуют нормам права и материалам дела, судами дана надлежащая оценка представленным в материалы дела доказательствам и доводам сторон. Судебной коллегией кассационной инстанции не установлены правовые основания к отмене обжалованных судебных актов.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 19.11.2014 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2015 по делу N А12-29354/2014 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

М.З. Желаева

Судьи

Р.А. Вильданов М.М. Сабиров