Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 30 сентября 2015 г. N Ф06-578/15 по делу N А57-12674/2014

г. Казань

30 сентября 2015 г.

Дело N А57-12674/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 сентября 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 сентября 2015 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Мосунова С.В., Сафина Н.Н.,

в отсутствие:

лиц, участвующих в деле - извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Финансового управления администрации Саратовского муниципального района Саратовской области

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.03.2015 (судья Лескина Т.А.) и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2015 (председательствующий судья Луговской Н.В., судьи Акимова М.А., Александрова Л.Б.)

по делу N А57-12674/2014

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Новатор" (ОГРН 1106450005640) о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении решения Арбитражного суда Саратовской области от 07.09.2009 по делу N А57-10053/2009, заинтересованные лица: Финансовое управление администрации Саратовского муниципального района Саратовской области (ОГРН 1026401181080,ИНН 6432003264), администрация Саратовского муниципального района Саратовской области, муниципальное образовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" Саратовского района Саратовской области,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Новатор" (далее - ООО "Новатор", общество, заявитель) обратилось с заявлением, с учетом принятого судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнения заявленных требований, о признании незаконным бездействия Финансового управления Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, выразившегося в неисполнении решения Арбитражного суда Саратовской области от 07.09.2009 по делу N А57-10053/2009, в неисполнении обязанности, предусмотренной статьей 242.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), по приостановлению операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений до момента устранения нарушения.

Определением Арбитражного суда Саратовской области от 02.09.2014 к участию в настоящем деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация Саратовского муниципального района Саратовской области и Муниципальное образовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" Саратовского района Саратовской области (далее - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь").

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 18.03.2015, оставленным без изменений постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2015, заявленные требования удовлетворены, признано незаконным бездействие Финансового управления администрации Саратовского муниципального района Саратовской области (далее - Финуправление администрации Саратовского м.р.) в неисполнении решения Арбитражного суда Саратовской области от 07.09.2009 по делу N А57-10053/2009; в неисполнении обязанности, предусмотренной статьей 242.5 БК РФ, по приостановлению операций по расходованию средств на всех лицевых счетах - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь", включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), в связи с неисполнением - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" требований исполнительного листа серия, выданного Арбитражным судом Саратовской области на основании решения от 07.09.2009 года по делу N А57-10053/2009; в неисполнении обязанности, предусмотренной статьей 242.5 БК РФ, по приостановлению операций по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), в связи с неисполнением Администрацией Саратовского муниципального района Саратовской области требований исполнительного листа, выданного Арбитражным судом Саратовской области на основании решения от 07.09.2009 года по делу N А57-10053/2009, обязании Финуправления администрации Саратовского м.р. приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь", включая лицевые счета структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), до момента исполнения - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" требований исполнительного листа, выданного Арбитражным судом Саратовской области на основании решения от 07.09.2009 года по делу N А57-10053/2009; приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, включая лицевые счета структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), до момента исполнения Администрацией Саратовского муниципального района Саратовской области требований исполнительного листа, выданного Арбитражным судом Саратовской области на основании решения от 07.09.2009 года по делу N А57-10053/2009, в остальной части заявленных требований производство по настоящему делу прекращено.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Финуправление администрации Саратовского м.р. обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить в части признания незаконным бездействия Финуправления администрации Саратовского м.р. в неисполнении обязанности, предусмотренной статьей 242.5 БК РФ по приостановлению операций по расходыванию средств на всех лицевых счетах Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), в связи с неисполнением Администрацией Саратовского муниципального района Саратовской области требований исполнительного листа, выданного Арбитражным судом Саратовской области на основании решения от 07.09.2009 по делу N А57-10053/2009, и обязании приостановить операций по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, принять по делу новый судебный акт. Одновременно Финуправлением администрации Саратовского м.р. заявлено ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы без участия своего представителя.

В отзыве на кассационную жалобу ООО "Новатор", полагая решение суда первой постановление суда апелляционной инстанций обоснованными и законными, просит оставить его без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отзывы на кассационную жалобу от иных участвующих в деле лиц в суд не представлены.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в заседании суда кассационной инстанции 17.09.2015 объявлялся перерыв до 23.09.2015 до 09 час 10 минут.

Стороны о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Поволжского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", однако явку своих представителей в суд не обеспечили.

Принимая во внимание наличие надлежащего уведомления лиц, участвующих в деле, основываясь на положениях части 3 статьи 284 АПК РФ, суд счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие не явившихся сторон.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 АПК РФ, находит основания для их отмены.

Как следует из материалов дела, решением Арбитражного суда Саратовской области от 07.09.2009 по делу N А57-10053/2009 с - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" в пользу Общества ограниченной ответственностью "Управление капитального строительства" взыскана задолженность по муниципальному контракту N 87 от 27 ноября 2007 года в сумме 296935 руб., неустойку за период с 1.01.2009 года по 20.05.2009 года в размере 11 743 руб. 19 коп., всего 308 678 руб. 19 коп., с последующим начисление неустойки с 21.05.2009 года по день фактического исполнения обязательства, из расчета ставки рефинансирования 12% годовых от суммы долга без НДС, а при недостаточности денежных средств у учреждения взысканы денежные средства в субсидиарном порядке с Саратовского муниципального района Саратовской области в лице администрации Саратовского муниципального района Саратовской области за счет средств казны Саратовского муниципального района Саратовской области; с МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" в пользу Общества ограниченной ответственностью "Управление капитального строительства" взысканы судебные расходы по иску в сумме 7 469 руб. 85 коп., а при недостаточности денежных средств у учреждения взысканы денежные средства в субсидиарном порядке с Саратовского муниципального района Саратовской области в лице администрации Саратовского муниципального района Саратовской области за счет средств казны Саратовского муниципального района Саратовской области.

На основании указанного решения 09.10.2009 по делу N А57-10053/2009 был выдан исполнительный лист серии АС N 000451602 на принудительное исполнение судебного решения от 07.09.2009.

Арбитражным судом Саратовской области 25.01.2010 на основании ходатайства ООО "Управление капитального строительства" по делу N А57-10053/2009 было вынесено определение о выдаче дубликата исполнительного листа серии АС N 000451602, выданного по делу N А57-10053/2009 по иску Общества с ограниченной ответственностью "Управление капитального строительства" к МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь", администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, г о взыскании задолженности по контракту в сумме 296 935 руб., неустойки в размере 60 097 руб. 62 коп., всего 357 032 руб. 62 коп., а также неустойки по день исполнения обязательства, а при недостаточности денежных средств с собственника.

Арбитражным судом Саратовской области 09.03.2010 по делу N А57-10053/2009 был выдан дубликат исполнительного листа (серия АС N 000722741) на принудительное исполнение судебного решения от 07.09.2009.

Определением Арбитражного суда Саратовской области от 06.12.2011 по делу N А57-10053/2009 была произведена замена взыскателя Общества с ограниченной ответственностью "Управление капитального строительства" его правопреемником ООО "Новатор" по судебному акту от 07.09.2009 года и исполнительному листу АС N 000722741 по делу N А57-10053/2009.

Заверенная копия решения суда от 07.09.2009 и исполнительный лист по нему (серия АС N 000722741) 20.04.2012 в соответствии с главой 24.1. БК РФ были направлены на исполнение в Финуправление администрации Саратовского м.р. Саратовской области, поскольку в нём открыты лицевые счета вышеуказанных должников.

Письмом от 29.10.2012 N 211 Финансовым управлением администрации Саратовского муниципального района Саратовской области было сообщено о том, что погашение задолженности затрудняется в связи с недостаточностью бюджетного финансирования.

Письмом от 17.06.2013 исполнительный лист был возвращен без оплаты в связи с низким объемом поступлений доходов в казну Саратовского муниципального района, за счет которых возможно погашение сложившейся, перед ООО "Новатор", задолженности. Также, Управлением было указано, что недостаточность бюджетных средств вынуждает их использовать на наиболее важные и необходимые цели, направленные на функционирование и выполнение первоочередных задач, стоящих перед органами местного самоуправления Саратовского муниципального района.

Исполнительный лист по указанному судебному решению 18.06.2013 был направлен на исполнение в Саратовское отделение службы судебных приставов Управления Федеральной службы судебных приставов по Саратовской области.

Вышеуказанный исполнительный лист 24.10.2013 возвращен Саратовским РОСП с актом о невозможности взыскания в связи с отсутствием у должника имущества, на которое может быть обращено взыскание.

Заверенная копия решения Арбитражного суда Саратовской области, исполнительный лист 27.11.2013 были направлены на исполнение в Финансовое управление Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области.

Уведомлением N 1-06/380 от 02.12.2013 Финуправление администрации Саратовского м.р. уведомило о поступлении вышеуказанного исполнительного листа. Уведомление N 1-06/380 от 02.12.2013 получено 04.12.2013.

Поскольку Финуправлением администрации Саратовского м.р. вышеуказанное решение Арбитражного суда Саратовской области в установленный законом срок исполнено не было, ООО "Новатор" обратилось в арбитражный суд с вышеуказанными требованиями.

В силу части 1 статьи 16 АПК РФ судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Исполнение судебных актов по искам к публично-правовым образованиям, а также судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов по денежным обязательствам бюджетных учреждений, осуществляется в особом, отличном от общих правил исполнительного производства порядке (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", пункт 3 статьи 239 БК РФ).

Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 БК РФ. Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных казенных учреждений, регламентирован статьей 242.5 БК РФ.

Согласно пункту 7 статьи 242.5 БК РФ при неисполнении должником в течение трех месяцев со дня поступления исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений, а также при нарушении должником срока выплат, указанного им в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи, по исполнительному документу, предусматривающему выплаты периодического характера, данный орган приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе, осуществляющем открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.

Согласно пункту 7 части 20 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - 30 Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ) при нарушении бюджетным учреждением - должником сроков исполнения исполнительных документов орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника, приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должника, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе, осуществляющем открытие и ведение лицевых счетов (за исключением операций по исполнению исполнительных документов и решения налогового органа), с уведомлением должника и его структурных (обособленных) подразделений.

Суд первой инстанции указал, что при неисполнении судебного решения в отведенный срок финансовый орган обязан принять в отношении должника временные ограничительные меры воздействия вне зависимости от причин, приведших к просрочке исполнения судебного акта. При этом приостановление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника в порядке, определенном указанной нормой, применяется для защиты прав и законных интересов взыскателя, является не правом, а обязанностью финансового органа.

Суд первой инстанции, признавая незаконным бездействие Финуправления администрации Саратовского м.р. в неисполнении решения Арбитражного суда Саратовской области от 07.09.2009 по делу N А57-10053/2009, исходил из отсутствия доказательств осуществления Финуправлением администрации Саратовского м.р. предусмотренных абзацем 4 пункта 7 части 20 статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ и статьей 242.5 БК РФ действий, направленных на приостановление операций по расходованию средств на всех лицевых счетах должников, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытых в данном органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением должников и его структурных (обособленных) подразделений.

Суд первой инстанции обязал Финуправление администрации Саратовского м.р. приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь", включая лицевые счета структурных (обособленных) подразделений, а также приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, включая лицевые счета структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе (за исключением операций по исполнению исполнительных документов).

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

В кассационной жалобе Финуправление администрации Саратовского м.р., указывая на неправильное применение норм материального права, ссылаясь на Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", отмечает, что порядок исполнения судебных актов, предписывающих осуществлять взыскание за счет средств казны муниципального района, регулируется не статьей 242.5 БК РФ, а статьей 242.2 БК РФ, которая не предусматривает такую меру воздействия как приостановление операций по расходованию денежных средств должника - муниципального района.

Данный довод был заявлен в суде первой инстанции (том 1 лист дела 89), однако не получил оценки в обжалуемых судебных актах.

Суд кассационной инстанции отмечает также следующее.

Согласно части 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 9.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" типами муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные. Из пункта 1 части 2 статьи 25 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" следует, что образовательные организации могут быть различных типов.

Приостановление операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах должника в порядке, предусмотренном статьей 242.5 БК РФ, возможно лишь при условии, если должником выступает казенное учреждение, что прямо следует из положений данной статьи.

Статья 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", на которую сослались суды первой и апелляционной инстанций, предусматривает аналогичный статье 242.5 БК РФ порядок приостановления операций по расходованию денежных средств на лицевых счетах бюджетных учреждений.

Приостановление операций по расходованию денежных средств на лицевых счетах автономных учреждений вышеуказанными федеральными законами не регулируется и осуществляется в ином порядке.

Однако, в обжалуемых судебных актах не отражено, к какому типу муниципальных учреждений относится основной должник - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" - к автономным, бюджетным или казенным учреждениям. Не содержится и в материалах дела доказательства (Устав, свидетельство о внесении записи в ЕГРЮЛ, либо иные), позволяющие однозначно идентифицировать тип МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" и, соответственно, определить, какой конкретный федеральный закон, определяющий порядок и процедуру приостановления операций по расходованию денежных средств на его лицевых счетах, подлежит применению в данном случае.

При таких обстоятельствах приостановление операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах должника - МОУ "Средняя общеобразовательная школа р.п. Красный Октябрь" со ссылкой на положения статьи 242.5 БК и статьи 30 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ не может быть признано обоснованным (часть 3 статьи 15 АПК РФ).

Кроме этого, в кассационной жалобе Финуправление администрации Саратовского м.р. указывает, что обжалуемыми судебными актами предусматривается приостановление операций по расходованию денежных средств на всех лицевых счетах должника - администрации Саратовского м.р., включая лицевые счета всех его структурных (обособленных) подразделений, одним из которых является и Финуправление администрации Саратовского м.р., в котором открыты и ведутся и лицевые счета муниципальных бюджетных и казенных учреждений, что приведет к ущемлению прав иных лиц (иных муниципальных и казенных учреждений, не являющихся должниками по исполнительному листу серии АС N 000722741).

В соответствии с частью 3 статьи 215 ГК РФ казной муниципального образования являются средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Должником по исполнительному документу серии АС N 000722741 является Администрация Саратовского м.р., а не Финуправление администрации Саратовского м.р. Исполнение по исполнительному листу серии АС N 000722741 в порядке субсидиарной ответственности предусматривается за счет казны Саратовского муниципального района Саратовской области. Суды не установили причины, в силу которых Администрация Саратовского м.р. не может исполнить решение суда.

Суд кассационной инстанции также отмечает, что структурные подразделения Администрации Саратовского м.р. в силу статей 34, 37, 41 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут иметь статус самостоятельных юридических лиц, обладающих самостоятельными гражданскими правами и обязанностями, являться самостоятельными участниками бюджетного процесса, иметь разные коды глав по бюджетной классификации, в связи с чем возложенная оспариваемыми судебными актами на Финуправление администрации Саратовского м.р. обязанность приостановить операции по расходованию средств на всех лицевых счетах Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, включая лицевые счета структурных (обособленных) подразделений, открытые в финансовом органе, фактически означает принятие судебного акта о правах и обязанностях юридических лиц, не привлеченных к участию в деле, что противоречит действующему законодательству (пункт 4 части 4 статьи 270 АПК РФ, пункт 4 части 4 статьи 288 АПК РФ).

В частности, согласно Положению о Финуправлении администрации Саратовского м.р., утвержденного решением собрания депутатов Саратовского муниципального района от 22.12.2011 N 01-7/401, само Финуправление администрации Саратовского м.р. является отраслевым органом администрации Саратовского м.р., имея при этом статус самостоятельного юридического лица (том 1 лист дела 104, 112).

В материалах дела отсутствуют доказательства, позволяющие определить как структуру Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области (в частности, его обособленных подразделений), так и их правовой статус.

Судебное решение о приостановлении операций по расходованию средств на всех лицевых счетах администрации Саратовского м.р. приведет к прекращению абсолютно всех расходных операций по исполнению обязанностей по выполнению функций и задач социально-значимых для Саратовского муниципального района Саратовской области, а также нарушению баланса публичных интересов.

В обжалуемых судебных актах не обоснована необходимость принятия мер по приостановлению операций по расходованию средств на лицевых счетах всех структурных (обособленных) подразделений Администрации Саратовского муниципального района Саратовской области, в частности, соотносимость такой меры с суммой взыскания по исполнительному документу серии АС N 000722741.

Поскольку решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции приняты по неполно установленным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, не учтены и не оценены все доводы ответчика, а суд кассационной инстанции не вправе устанавливать и оценивать обстоятельства, которые не установлены и не оценены судами первой и апелляционной инстанций, судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении дела суду необходимо устранить допущенные нарушения, установить все фактические обстоятельства по делу, оценить доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 286, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 18.03.2015 и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2015 по делу N А57-12674/2014 отменить.

Дело N А57-12674/2014 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Саратовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

С.В. Мосунов Н.Н. Сафин