Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11 марта 2016 г. N Ф06-6568/16 по делу N А49-5832/2015

г. Казань

11 марта 2016 г.

Дело N А49-5832/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 10 марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 марта 2016 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Баширова Э.Г.,

судей Сафина Н.Н., Закировой И.Ш.,

при участии представителей:

истца - Устименковой М.П., по доверенности от 02.03.2016, Черемушкина Е.Ю., по доверенности от 26.02.2016,

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.09.2015 (судья Мещеряков А.А.) и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015 (председательствующий судья Филиппова Е.Г., судьи: Драгоценнова И.С., Семушкин В.С.)

по делу N А49-5832/2015

по заявлению министерства образования Пензенской области (ОГРН 1025801354149), г. Пенза, к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (ОГРН 1045803006138), г. Пенза, о признании недействительным представления от 24.03.2015 N 7,

УСТАНОВИЛ:

Министерство образования Пензенской области (далее - министерство) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области (далее - ТУ Росфиннадзора в Пензенской области, управление) от 24.03.2015 N 7.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 28.09.2015, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015, заявленные требования удовлетворены. На ТУ Росфиннадзора в Пензенской области возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов министерства образования Пензенской области.

Не согласившись с принятыми судебными актами, ТУ Росфиннадзора в Пензенской области обратилось в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит данные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Судебная коллегия кассационной инстанции, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, установила следующее.

Как следует из материалов дела, 07.04.2014 между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Пензенской области заключено Соглашение N 08.Т07.24.0583 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования в субъекте Российской Федерации (далее - Соглашение).

На основании приказа руководителя ТУ Росфиннадзора в Пензенской области от 27.01.2015 N 1-о и удостоверения на проведение выездной ревизии (проверки) от 27.01.2015 N 10 должностным лицом управления была проведена проверка использования субсидий из федерального бюджета, предоставленных в 2014 году бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013-2020 годы" в части модернизации региональных систем дошкольного образования в Министерстве образования Пензенской области.

На основании проверки оформлена справка о наличии оснований для применения мер принуждения от 17.03.2015, составлен акт выездной проверки от 05.03.2015 и вынесено представление от 24.03.2015 N 7. В представлении содержится вывод о допущенных министерством нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования к министерству рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства и принять меры по устранению причин и условий их совершения. Также в представлении содержится требование проинформировать ТУ Росфиннадзора в Пензенской области о результатах исполнения представления в срок не позднее 30 дней с даты его исполнения.

В силу статьи 166.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными данным Кодексом и Правительством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 99 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 N 18н (далее - Административный регламент N 18н) при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений руководитель (заместитель руководителя) службы (территориального органа) направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения в установленные в них сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В материалах дела имеется сопроводительные письма ТУ Росфиннадзора в Пензенской области от 24.03.2015 N 55-05-06/488 в адрес прокурора Пензенской области и от 22.04.2015 N 55-05-03/705 в адрес главного федерального инспектора по Пензенской области, в которых перечисляются допущенные министерством нарушения бюджетного законодательства и содержится информация о выдаче ему по итогам проверки оспариваемого представления, что также может иметь негативные последствия для заявителя.

В соответствии с пунктом 94 Административного регламента N 18н по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки руководителем (заместителем руководителя) службы (территориального органа) принимается одно из решений, указанных в этом пункте. При этом согласно подпункту "в" данного пункта при наличии письменных возражений от объекта контроля принимается решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Оспариваемое представление является незаконным по существу отраженных в нем нарушений.

Содержание вменяемого министерству нарушения заключается в том, что средства субсидии из федерального бюджета были перечислены им на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования, что привело в 2014 году к неправомерным расходам средств субсидии из федерального бюджета в сумме 3 088 977 рублей 43 копеек.

В качестве нарушенных министерством положений нормативных правовых актов и иных документов, являющихся правовым основанием предоставления бюджетных средств, в оспариваемом представлении указывается на нарушение статьи 162 БК РФ, а также нарушение пунктов 2.3.3 соглашений от 07.04.2014 N 08Т07.24.0583 и от 14.07.2014 N 08Т07.24.0648 о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования, пункта 3 раздела 1 Плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности работы образовательных организаций города Пензы", пункта 1.3 раздела 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования", утвержденного приказом отдела образования Пензенского района Пензенской области от 12.03.2013 N 34.5/01-16, пункта 3 главы 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования в городе Кузнецке".

В статье 162 БК РФ, на нарушение которой указывается в оспариваемом представлении, перечислены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, в силу которых последний: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные названным Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Каких-либо конкретных указаний на то, какие именно положения статьи 162 БК РФ, в отношении каких перечисленных в этой статье правомочий были в данном случае нарушены министерством, в оспариваемом представлении не имеется.

Согласно подпункту "б" пункта 1.2 соглашения одним из условий предоставления субсидии является наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного комплекса мероприятий, обеспечивающего к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет, предусматривающего, в том числе: приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях; создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных организациях за счет эффективного использования их помещений; возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению; реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций; строительство зданий дошкольных образовательных организаций и т.д.

В пункте 2.3.3 указанного соглашения, на нарушение которого имеется ссылка в оспариваемом представлении, говорится об обязанности получателя обеспечить достижение перечисленных в нем показателей результативности предоставления субсидии в 2014 году, в том числе: общее количество мест, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса мероприятий, стоимость создания одного места, численность детей, поставленных на учет для получения дошкольного образования, отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных организаций к средней заработной плате в сфере общего образования, данные об уровне их квалификации.

Между министерством и правительством Пензенской области (получатель) было заключено соглашение от 14.07.2014 N 08Т07.24.0648 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования в субъекте Российской Федерации.

Согласно подпункту "б" пункта 1.2 данного соглашения одним из условий предоставления субсидии является наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного комплекса мероприятий, предусматривающего, в частности: приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях; создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных организациях за счет эффективного использования их помещений; возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению; реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций; строительство зданий дошкольных образовательных организаций, в том числе с возможностью использования для реализации программ общего образования и т.д.

Пунктом 2.3.3 названного соглашения, на нарушение которого указывается в оспариваемом представлении, предусмотрена обязанность получателя обеспечить достижение перечисленных в нем показателей результативности предоставления субсидии в 2014 году, в том числе: общее количество мест, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса дополнительных мероприятий, средняя стоимость создания одного места, отношение численности детей, осваивающих программы дошкольного образования, и численности детей, состоящих на учете для предоставления места в дошкольном образовательном учреждении, отношение средней заработной платы педагогических работников дошкольных образовательных организаций к средней заработной плате в сфере общего образования, данные об уровне их квалификации.

Между тем, в оспариваемом представлении, а также в акте проверки не указывается, в чем именно выразилось нарушение министерством пунктов 2.3.3 перечисленных соглашений, какие именно перечисленные в них показатели результативности не были достигнуты в 2014 году и в каком размере.

В оспариваемом представлении в числе нарушенных министерством нормативных актов указывается на нарушение положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а именно пункта 3 раздела 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования", утвержденного постановлением администрации г. Пензы от 14.06.2013 N 639, пункта 1.3 раздела 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования", утвержденного приказом отдела образования Пензенского района Пензенской области от 12.03.2013 N 34.5/01-16, пункта 3 главы 1 плана мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования в городе Кузнецке", утвержденного постановлением администрации г. Кузнецка Пензенской области от 16.10.2013 N 2008.

В данном случае нарушение выразилось в том, что министерство средства субсидии из федерального бюджета в общей сумме 3 088 977 рублей 43 копеек перечислило на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования, что привело в 2014 году к неправомерным расходам средств субсидии из федерального бюджета в сумме 3 088 977 рублей 43 копеек, в том числе: детский сад с. Алферьевка Пензенского района - 1 976 550 рублей, филиал МДОУ N 149 г. Пензы -390 827 рублей 43 копеек, МБДОУ детский сад N 2 "Крепыш" г. Кузнецка - 721 600 рублей.

Необоснованными являются доводы управления о нарушении министерством статьи 162 БК РФ в связи с необеспечением результативности и целевого характера использования бюджетных ассигнований, а также о нарушении пунктов 2.3.3 названных выше соглашений о предоставлении субсидий.

Из материалов дела следует, что Правительством Пензенской области в адрес министерства с сопроводительным письмом от 14.01.2015 N 1/9/33 были направлены отчеты об осуществлении расходов бюджета Пензенской области (местных бюджетов), источником финансового обеспечения которых является субсидия, предоставленная из федерального бюджета бюджету Пензенской области на модернизацию региональных систем дошкольного образования, и о достигнутых значениях показателей результативности предоставления этой субсидии, согласно которым рассматриваемые субсидии из федерального бюджета были израсходованы в пределах предусмотренных соглашениями средств.

В соответствии с указанными отчетами фактические значения показателей результативности предоставления субсидий в 2014 году, в том числе по количеству мест для реализации программ дошкольного образования, созданных в ходе реализации утвержденного комплекса мероприятий, по стоимости создания одного места и т.д., полностью совпадают с соответствующими запланированными значениями результативности предоставления субсидий, которые были предусмотрены упомянутыми выше пунктами 2.3.3 соглашений от 07.04.2014 N 08Т07.24.0583 и от 14.07.2014 N 08Т07.24.0648 о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Пензенской области на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования с учетом дополнительных соглашений.

Доказательств недостоверности указанных в отчетах сведений управлением в акте и представлении не отражено и суду не представлено.

Таким образом, поскольку субсидии из федерального бюджета были использованы на цели, предусмотренные соглашениями об их предоставлении, и установленные в этих соглашениях показатели результативности пункты 2.3.3 были фактически достигнуты, выводы ТУ Росфиннадзора в Пензенской области в акте проверки и в оспариваемом представлении о нарушении министерством статьи 162 БК РФ и пунктов 2.3.3 соглашений противоречат имеющимся в деле доказательствам.

Не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам доводы ТУ Росфиннадзора в Пензенской области о том, что средства субсидии из федерального бюджета в выше указанном размере были неправомерно направлены министерством на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими к 2016 году 100 % доступности дошкольного образования.

Распоряжением правительства Пензенской области от 26.04.2013 N 226-рП был утвержден план мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования".

С учетом внесенных в него распоряжением Правительства Пензенской области от 17.06.2014 N 309-рП изменений в таблице 2 к основным количественным характеристикам системы дошкольного образования присутствуют в значениях результативности комплекса мероприятий (количество мест) в 2014 году мероприятия по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях в количестве 245 мест. Затем распоряжением правительства Пензенской области от 19.12.2014 N 662-рП о внесении соответствующих изменений этот показатель по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях в 2014 году был увеличен до 387 мест.

Следовательно, поскольку указанный выше утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - правительством Пензенской области комплекс мероприятий, обеспечивающий доступность дошкольного образования, предусматривал в 2014 году мероприятия по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, доводы ТУ Росфиннадзора в Пензенской области о том, что субсидии из федерального бюджета были неправомерно направлены министерством на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях, которое, по его мнению, не предусмотрено утвержденными комплексами мероприятий, обеспечивающими доступность дошкольного образования, подлежат отклонению арбитражным судом.

В заявке администрации Пензенского района Пензенской области о предоставлении субсидий на софинансирование мероприятий по модернизации муниципальных систем дошкольного образования Пензенской области в 2014 году были отражены мероприятия по оснащению детского сада с. Алферьевка оборудованием с финансированием за счет средств субсидии из федерального бюджета в сумме 1 976 577,43 рублей.

Заявкой администрации г. Пензы о предоставлении субсидий на софинансирование мероприятий по модернизации муниципальных систем дошкольного образования Пензенской области в 2014 году были запланированы мероприятия по приобретению оборудования для филиала МБДОУ N 149 г. Пензы за счет средств субсидии из федерального бюджета в сумме 390,8 тысяч рублей.

В заявке администрации г. Кузнецка Пензенской области о предоставлении субсидий на софинансирование мероприятий по модернизации муниципальных систем дошкольного образования Пензенской области в 2014 году были указаны мероприятия по оснащению МБДОУ детский сад N 2 "Крепыш" г. Кузнецка оборудованием с финансированием за счет средств субсидии из федерального бюджета в сумме 721,6 тысяч рублей.

На основании этих заявок, министерство в 2014 году перечислило на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в указанных дошкольных образовательных организациях средства субсидии из федерального бюджета в общей сумме 3 088 977 рублей 43 копеек.

С учетом изложенного, оснований для квалификации действий министерства в качестве неправомерного расходования средств субсидии из федерального бюджета, не имеется.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, согласно имеющимся в деле отчетам, субсидии из федерального бюджета были использованы на цели, предусмотренные соглашениями об их предоставлении, и установленные в этих соглашениях показатели результативности были фактически достигнуты. Ссылки управления на нарушение министерством положений статьи 162 БК РФ судом отклонены по вышеуказанным основаниям.

То обстоятельство, что сведения о рассматриваемых мероприятиях 2014 года по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в указанных детских садах были включены в упомянутые выше муниципальные планы мероприятий ("дорожные карты") соответствующими органами местного самоуправления путем внесения изменений в марте 2015 года, а именно: приказом отдела образования администрации Пензенского района Пензенской области от 12.03.2015 N 25/01-16, постановлением администрации г. Пензы от 13.03.2015 N 293/3, постановлением администрации г. Кузнецка Пензенской области от 12.03.2015 N 809, не опровергает выводов арбитражного суда и не свидетельствует о неправомерном расходовании министерством средств субсидии из федерального бюджета, поскольку в данном случае имело место приведение органами местного самоуправления своих муниципальных актов в соответствие с утвержденным правительством Пензенской области комплексом мероприятий с учетом перечисленных выше изменений, которые были внесены названными распоряжениями правительства Пензенской области в 2014 году. Запоздалые действия органов местного самоуправления, которые не успели до истечения 2014 года отразить указанные мероприятия в своих муниципальных актах, не могут быть вменены в вину министерству, которое со своей стороны действовало в пределах предоставленных ему бюджетных правомочий с соблюдением условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета и в рамках утвержденного правительством Пензенской области регионального комплекса мероприятий субъекта Российской Федерации, обеспечивающего доступность дошкольного образования.

Вместе с тем, из первоначальных текстов данных муниципальных планов мероприятий ("дорожных карт") г. Пензы, Пензенского района и г. Кузнецка и писем управления образования г. Пензы от 12.11.2014 N 2690/01-28, отдела образования Пензенского района Пензенской области от 15.11.2014 N 624.1/01-18 и управления образования г. Кузнецка от 10.11.2014 N 1544 следует, что мероприятия по приобретению оборудования для оснащения дополнительных мест в названных выше дошкольных образовательных организациях планировались в 2014 году еще до внесения рассматриваемых изменений.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров, на основании которых предоставляются средства из бюджета, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 названного Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Нецелевого использования бюджетных средств или иных бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 БК РФ, ТУ Росфиннадзора в Пензенской области не установлено и министерству оспариваемым представлением не вменяется.

Исходя из изложенного, министерство при направлении средств субсидии из федерального бюджета в 2014 году в общей сумме 3 088 977 рублей 43 копеек на приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях действовало в пределах своих бюджетных полномочий с соблюдением условий соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета в рамках утвержденного регионального комплекса мероприятий субъекта Российской Федерации по обеспечению доступности дошкольного образования, принимая во внимание целевой характер рассматриваемых субсидий из федерального бюджета, заявки муниципалитетов, осуществление расходов в установленных пределах, а также подтвержденное отчетами фактическое достижение показателей результативности выделения субсидий, действовало в соответствии с бюджетным законодательством.

Принимая во внимание изложенное, выводы суда первой и апелляционной инстанций являются правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству, оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов кассационная инстанция не находит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 28.09.2015 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.12.2015 по делу N А49-5832/2015 оставить без изменения, кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пензенской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий судья

Э.Г. Баширов

Судьи

Н.Н. Сафин И.Ш. Закирова